从教育管理走向教育治理

程红兵

摘   要： 教育管理的思维本质是一种垂直型的权力结构，而教育治理的思维本质是一种水平化的权力结构。学校治理体系变革，就是由单一的政府管理向学校公共治理的变革，由垂直化权力结构向水平化权力结构的转变。学校公共治理模型的要素包括三个闭环：主体关系，权力运行，体系重塑。学校内部治理体系模型是“三治”鼎立结构：法治——全面、全程依法治校；共治——利益攸关方共同治理；专治——学校专业化自主治理。

关键词： 教育治理；学校公共治理；学校内部治理；专业自主治理

在教育改革进入深水区的当下，将“治理”与“现代化”联系起来，国家治理体系和治理能力现代化的战略目标细化到教育领域，便引申出了“教育治理”的相关理念，由“教育管理”转向“教育治理”，进而加速“教育治理”的现代化进程，这是一个积极的命题。在各级各类学校组织的复杂化、结构的多样化、水平的差异化以及人民群众教育诉求个性化的背景下，公平与效益的博弈、质量与速度的纠结，无不对教育发展理念和教育治理方式带来全方位的冲击，催促着中国教育加快实现由教育管理向教育治理转变。1 在创新求发展的年代，学校要保持发展的可持续性和先进性，必须基于现代教育治理理念，推进学校主动变革，完善学校治理结构，建立现代学校治理体系。

一、何为教育管理？

教育管理的思维本质是一种垂直型的权力结构。上下级的关系是我说你听、我要你做、我管你从，上级权力无限大于下级，权力不受约束（除上级外）。这样常常导致独揽权力后“一管就死”的局面，“一管就死”表现在学校层面上就会出现千校一面、万人同语的现象。基础教育学校同质化现象非常严峻，办学目标、理念口号日益趋同，许多学校照搬来自西方的一些时尚教育概念，根本来不及消化；学校的改革项目、具体措施也缺少差異，并没有基于自己学校的具体问题、独特的办学条件针对性地采取相关措施；学校急功近利、分数至上的现象十分严峻，大多数学校同质同形。

上级权力无限大于下级也常常导致一些地方的教育行政部门和基层学校掌握权力之后的任性傲慢，导致权力的放任滥用，由于缺少相应的制衡，甚至成为“绝对的权力”，出现一些腐败现象。

二、何为教育治理？

教育治理的思维本质是一种水平化的权力结构。教育治理是通过教育多元主体的合意民主、合谋共治、协商对话、相互协调来实现学校共同目标的活动过程。1

所谓学校治理体系变革，就是由单一的政府管理向学校公共治理的变革，由垂直化权力结构向水平化权力结构的转变。这种变革是教育受到外部社会背景的深刻影响所致，也是教育内部自身发展逻辑的必然和现实的需要。我国学校治理的逻辑走向经历了三个阶段：政府治理、市场治理、公共治理，即由开始的单一管理主体——政府，到后来改革开放之后引进市场机制的市场治理，发现存在许多根本问题，接下来必然走向以政府为核心带动社会各方一起协同进行教育治理的公共治理。教育治理体系包括学校公共教育治理体系和学校内部教育治理体系。学校公共教育治理体系是指外部关系结构，主要是指政府、学校、社会三者之间的关系及其协调，一般所说的体制机制改革主要是指外部关系结构系统；学校内部教育治理体系是指内部关系结构，主要是指学校校长、教师、学生、家长之间的关系及其协调。2 学校教育治理的价值思想就是促进学生健康发展。

三、学校公共治理模型建构

改革实质是教育治理主体、定位、权力的三维变革。教育公共治理引入多元主体协商办学，就是明确政府相关管理部门及其他利益攸关方依法治教。

1.主体

由单一主体转变为多元主体，即由政府一个主体，转变为政府、社会机构、学校、社区、家长、学生多元主体。在此背景下确立学校治理的三方主体核心：政府教育主管部门、学校董事会或理事会、校长管理团队。而家长、学生、社区既是参与者，也是监督者。

2.定位

定位主体之间的关系和各主体的责任。定位主体关系：由“领导+管理”的模式向主体间合作关系模式转变，即由原来的政府决定学校做什么事、怎么做事的单一主体管理，转变为社会多元主体相互合作决定学校应该做什么事、怎么做事。定位主体责任：各主体都有自己的责任，政府教育主管部门的主要角色是政策、法规的制定者与管理者，是政策、法规执行的监督者；理事会或董事会等机构的角色是办学者，承担聘任或解聘校长、审核学校发展规划、审议学校财务预算和审计学校财务决算等学校大事；学校以校长为首的管理团队是具体的办学者，实际领导与管理学校；家长、学生、社区是学校工作的参与者，也是学校办学效益的监督者。

3.权力

这里指的是权力分解或权力下放，主要分为三步：第一步，政府放权给理事会、董事会，即教育局把学校办学权力下放给学校理事会或董事会等相关机构，这样可以实现功能转换，由政府管办评合一走向管办评分离，即政府是管理者，机构是办学者，社会是评价者，由政府自己办学走向委托办学；第二步，理事会、董事会这些机构要赋权给校长管理团队；第三步，学校管理团队要规范而高效地使用权力，建立现代学校制度，实现制度更新。

确立权力运行机制。改变权力运行向度，由权力单向度向权力多向度转变，政府一方面对机构赋予权力和责任要求，另一方面要监督学校的办学方向和效益。理事会、董事会等机构既要完成政府赋予的责任和要求，也可以向政府寻求相应的资源和政策支持。学校既要服务于学生、家长、社区，也有权教育学生和指导家长。学生、家长、社区各方既有权向学校提出教育教学服务的要求，有权监督评价学校的办学和教育质量，同时也要尊重学校办学管理团队的学校管理权，尊重教师的教育教学权和学生管理权。1 如此一来，学校才能实现权力运行机制再造。

改革是对习惯的严峻挑战，涉及权力的改革更是如此。一般说来，有权的人习惯于掌权，不习惯于放权；有权的人习惯于命令，不习惯于协商。现实的常态就是从上到下的等级结构，上级命令型管理；上下级关系就是教育局发指令，学校无条件服从。如此一来，学校则处于被动状态。理想状态应该是学校处于主动状态，学校利益攸关方应该是平行的网络结构，教育实行协商型治理；学校利益攸关方是共同主体，各方互动，商议解决问题。

学校公共治理模型的要素：三个闭环。第一个闭环：主体关系，确立主体多元、主体关系、主体责任、双向运行的变革维度。第二个闭环：权力运行，教育局放权—理事会赋权—校长团队用权，科学方能致远。这里必须强调的是，放权不是放弃政府的责任，政府放权，但不放弃引领；政府放手，但不放弃扶持；政府放权，但不放弃评估。政府的引领可以采用三种方式：专家引领——以专家引领为先导的互动对话学习方式；同伴引领——以同类学校为组合的校长学习型组织的建立；领导引领——以政府领导直接介入行为共同体以协商研讨遭遇的问题。同样，政府虽然放手，但不放弃扶持，可以通过项目的方式扶持学校，项目主要包括促进学生全面健康发展的相关课改项目，以及积极有效地促进教师专业发展的项目。扶持薄弱学校的提升发展，可以是多种形式，如政策支持、财力支持、物质支持、人力支持。同理，政府放权学校，但不放弃评估，政府可以评估学校的办学方向，评估学校的办学绩效，评估学校的发展空间。评估的方式也是多种多样，如项目评估、学生素养评估、课堂评估、课程评估、教师专业素养评估等。第三个闭环：体系重塑。它包括：功能轉换，即管办评分离；机制再造，即确立权力运行的多向度；制度更新，即建立现代学校制度，三个行为要素需要各自形成一个完整的闭环。只有走通以上三个闭环，才能实现学校治理体系重塑。学校公共治理模型见图1。

四、学校内部治理体系模型重塑

学校内部治理体系模型结构为“三治”鼎立：法治——全面、全程依法治校；共治——利益攸关方共同治理；专治——学校专业化自主治理。

1.法治

学校依法治校包括三个层面的含义，其一是遵守国家的法律法规，这是学校对外对内的行为准则与行为关系，法律法规包括国家法律、地方法规、行业规则，自觉遵守是学校应该采取的行为关系。其二是学校对外协议，这是学校与外部主体的权力与行为关系，外部主体包括政府及派出机构、社会机构、社区家长等，学校与其产生的行为关系模式应该是协议合同下的交往合作模式。其三是学校内部制度，这是学校内部各主体之间的权力与行为关系，内部主体包括教师、职工、学生、校长管理团队等，他们之间的行为关系应该是规章制度下的科学运行。

必须指出的是，学校应该依法治校，而不是以法治校，以法治校是学校以校长为首的管理团队以法律法规、制度约束教师、学生、家长及其他合作者，而自己处于法律法规、制度之上，不受约束，其本质就是把法律法规制度当成管理工具，学校管理者拥有无限管理权力。而依法治校则是校长管理团队和教师、学生、家长及合作方都处于法律法规、制度之下，都受法律法规、制度的约束，学校管理者是有限管理权力。实现学校法治的关键在于对掌权者的限制和约束。

2.共治

所谓共治就是学校教育利益攸关方共同治理，涉及组织结构、参与方式、治理生态。

学校组织结构是三层组合的共治结构。决策层：董事会或理事会——教育局代表、家长代表、教师代表、校长、社会代表等；校务会——书记、正副校长、工会主席、校办主任；执行层——校内各部门、各种工作委员会、各年级、各教研组等；监督层——教代会、学代会、家委会、社委会等。共治结构的内容涉及利益主体结构、权力配置结构、权力制衡机制。

参与方式是三维互动的共治方式。其一，纵向互动是上下互动：一种是自上而下，从董事会或理事会到学校管理团队，董事会或理事会决定学校大事，包括聘任或解聘校长、审核学校发展规划、审议学校财务预算和审计学校财务决算等，校长管理团队是全程管理学校各项工作；另一种是自下而上，教职工全员参与学校管理，每位教职工都是学校的主人，理应参与学校管理过程之中；中小学生适时参与学校管理，毕竟学生以学为主。其二，横向互动是左右互动，社区家长是有序参与，社会机构是市场化参与。其三，纵横互动是双方互动或者多方互动，通过协议、制度的方式做到规范有序的互动，协商谈判的方式具有弹性，相对灵活，且多方互动，可以彼此制衡，达成多赢。

学校教育治理生态是三环融合的共治模型。三环指的是共识、共治、共享，所谓共识，即利益攸关方必须就学校教育达成基本共识，以促进学生健康发展为基本价值取向，彼此有度退让，依托沟通形成最大的共识；所谓共治，即利益攸关方基于共同价值观、基本共识采取一致的治理行为，彼此尊重，让渡和分享权力，建立一种责任分担机制；所谓共享，即学校治理各主体共同享有教育的基本成果——学生健康成长，学校形成伦理性的治理生态，利益攸关方达成和谐默契。利益攸关方共同治理模型见图2。

3.专治

专治即学校教育专业人员遵循教育的基本规律，实施学校专业化的自主治理。在学校内部形成一个结构闭环，包括三个方面内涵：面向未来——三维立体的办学理念，文化自觉——三阶递进的专业素养，立体改革——组织层级的结构变革。

（1）面向未来——确立三维立体的办学理念

三维指的是人格培养目标、自主办学方略、开放办学思路，这三个方面构成立体的办学理念。人格培养目标就是要坚持立德树人、促进学生全面发展，培根铸魂，启智增慧，着力培养学生正确的价值观、必备品格和关键能力。自主办学方略，就是中小学校依照2020年9月教育部等八部委发布的《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》，依法依规行使好三个自主权：事权，教育教学的事权；人权，人事工作的人权；财权，经费的使用权。开放办学的思路就是学校打开办学思路，教师打开课程、课堂，最终让学生打开自己的思维境界，开阔视野和胸怀，开放思维。

（2）文化自觉——三阶递进的教师专业素养

第一阶：向海内外寻找优秀教师，学校教师队伍从同质组合走向异质组合。教师可以是应届大学毕业生，也可以是资深教师、大学教授，还可以是工程师、记者、编辑等；教师毕业的学校类型也可以多种多样，师范类、综合类、理工类、艺体类等都可以；教师所在的地方区域是多元的，可以是中国内地的，也可以是港澳台地区的，还可以是外国的。这样组合的教师队伍文化背景、知识结构、社会阅历不同，相互碰撞，充满活力，能够实现“1+1>2”的团队效应。

第二階：从课堂里成长。教师成长的舞台主要在课堂，教师首先要习得教学规范，掌握教学规律；学校组织教师创生教研文化，深入研究课程教学，形成百家争鸣的教研氛围；最终教师实现个性教学，百花齐放。如此，教师由教学规范走向教学自由。

第三阶：在课改中发展，参与课程改革是教师发展的必由之路。首先，实施国家课程，落实到位；其次，借鉴国外课程，取人之长；再次，创生自主课程，东西融合。实现教师从学习课程走向创生课程，让教师从工具人变为目的人，摒除教师作为单纯教学工具的传统观念，确立教师专业发展是学校发展的目的所在，善待教师，守护教师热爱教育的初心，助推教师成长。

（3）立体改革——学校组织层级的结构变革

首先是组织结构变革。笔者先后创办深圳明德实验学校、上海金瑞学校，学校的组织结构由复杂式走向单纯式。一般学校的部门设置有办公室、人事处、教导处、德育处、科研处、后勤处、安全办等，部门多，干部就多。干部一多，客观上就减少了一线的教学工作，而且干部相互之间协调成本大，影响工作效率。笔者在深圳明德实验学校、上海金瑞学校只设置两个部门：一个是课程处，统一管理学校教育、教学、教科研、教师培训等工作；另一个是校务办，统筹管理学校除上述工作之外的所有工作，包括行政、后勤、人事、安全、招生等。组织结构简洁明了，减少扯皮，管理高效。

其次是管理层级变革。一般学校的管理结构层级为校级—中层—小组—个体；随着微信群的广泛使用，人们自然而然地派生出“群际”这一非正式组织形式，而且运行自如。学校的管理层级也有较大的改革空间，“群际”应成为一个过渡期，这就形成五个层级的管理结构：校级—中层—小组—群际—个体。未来学校的管理结构将演变成以下层级：校级—群际（稳定的小群）—群际（弹性的小群）—个体，群际结构由校内攸关方（管理者、教师、学生、家长）和校外资源方（政府、机构、社区、个体）构成。如此管理层级自然压缩，实现扁平化管理，低重心治理。

群际组合有如下特征：一是项目化，即因为项目而产生的群际，例如智慧教学群组，就是参与智慧教学项目的人员组成一个群；二是自组织，是相关人员自发组织的，例如班级家长群；三是阶段性，群际因工作需要而创设，也会因工作结束而解散，例如校运会裁判群；四是非固化，群际是按需而设，当然也就按需而散；五是水平化，群主与各位成员之间没有上下级关系，完全是平等的。

群际的产生是有现实依据的，当下网络化的线上学习越来越普遍，固化的结构状态越来越少，多元化的群际现实越来越多见，因此，学校管理层级的变化也是水到渠成。其实企业界早就开始了这种群际方式管理层级改革，华为实施的“军团”本质上就是项目群。任正非解释，“军团”模式来自美国互联网公司谷歌，是把基础研究的科学家、技术专家、产品专家、工程专家、销售专家、交付与服务专家全都汇聚在一个部门，提升内部沟通效率，把业务颗粒化，缩短产品开发、进步的周期。1

减少层级，甚至取消中层，有利于权力向教学一线倾斜，资源向教学一线倾斜，服务向教学一线倾斜；而且群际灵活，适应学校变化的工作项目、工作内容。

4.三治关系

法治、共治、专治“三治”鼎立，“三治”之间的正态关系应该是：法治是基础，共治是条件，专治是目标。当然“三治”之间也是有区别的，法治讲法理，讲究合法性，法治能够保证基本的权力运行；共治讲情理，讲究合目的性、合价值性；专治讲公理，讲究合规律性，教育的专业治理讲究合乎教育的规律。因此，“三治”之间也是有矛盾的，法治与专治之间的矛盾就是必然的，教育改革必然冲撞旧有的制度，旧有的制度不能适应现在教育形势的发展，更不能适应未来社会发展的需求，所以必须探索新制度，为当下和未来的发展奠定基础。衡量教育改革的标准就是看教育改革的出发点是否着眼于解决问题，是否促进教育事业的发展，是否理性，是否坚持协议精神，是否保证公开、公平、公正的程序，最终是否有利于学生发展、教师发展、学校教育事业发展。

共治与专治也是双向制约的。共治制约专治，学校利益攸关方向学校提出相关教育要求，并参与督导评价学校的教育方向和教育质量；共治服务专治，学校利益攸关方调动各方资源为学校教育教学服务，并帮助学校开拓教育资源；专治影响共治，学校作为专业的教育机构，在把握学校发展方向方面起着主导作用，并在教育方法上给予相关人士积极有效的指导；共治服从专治，教育的专业问题当然还是由专业人士做主，按照教育规律办事。

学校治理体系变革起点在领导者、管理者，难点也在于相关领导者、管理者。领导者、管理者应转变为协商者、服务者，以真正有效的放权换取学校办学自主权，实现多元主体办学，从而实现由管理走向治理的变革，最终实现学校教育善治。

From Education Management to Education Governance

CHENG Hongbing

（Shanghai Jinrui School，Shanghai，201203）

Abstract： The thinking essence of education management is a vertical power structure while that of education governance is a horizontal power structure. The transformation of the school governance system is the transformation from single government management to schoolspublic governance，and from a vertical power structure to a horizontal one. The elements of the schoolspublic governance model include three closed loops of subject relationships，power operation，and system reshaping. Its internal governance system model is a tripartite structure of“three types of governance”：rule of law-comprehensive and full-scale governance of the school in accordance with the law；co-governance-joint governance by stakeholders；special governance-professional and independent governance of the school.

Key words： education governance，schoolspublic governance，schoolsinternal governance，professional and independent governance