数字适老化的公益诉讼保障：理论阐释与实现路径

2024-04-23刘为勇

江汉论坛 2024年4期

摘要：数字适老化具有社会性、公共性与秩序性价值。囿于法规不健全、行政规制机制不完善等因素使然，当前数字产品适老化程度不尽如人意。由于数字非适老化不具有典型的针对老年人个体的“法益侵害”特征，遂致数字适老化私益诉讼可诉性弱。采取引入公益诉讼的特殊思路以促进与保障数字适老化高质量发展，是建设老年友好型社会的题中应有之义。构建数字适老化公益诉讼有规范性依据，但由于较为粗疏，还应在公益诉讼制度总体框架内对其予以具体化。从民事与行政公益诉讼“两分”出发，构建各自适用与担责规则，是最终实现促进与保障数字适老化高质量发展目的的有效路径。

关键词：数字适老化；检察公益诉讼；行政公益诉讼；民事公益诉讼

基金项目：国家社会科学基金一般项目“老年友好型社会导向的数字适老化法律保障研究”（项目编号：23BFX093）

中图分类号：D925.3 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2024）04-0139-06

一、引言：现象与问题

当前，老龄化与数字化相互交织，成为我国当前社会的一个重要特征。然而，面对迭代不断的数字产品与服务，因接受新事物较慢、数字操作过于复杂等原因，越来越多的老年人却有着“用不了”、“不敢用”、“用不好”的新烦恼。据此，国务院及相关部委、各地区先后印发了《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》（以下简称《实施方案》）、《移动终端适老化技术要求》（以下简称《技术要求》）等规范性文件要求“数字适老化”，《国家人权行动计划（2021—2025年）》亦要求“提供適老智慧服务”。故而，“数字适老化”不仅是一个社会问题，亦是一个法律问题。“数字适老化”有广义与狭义之分。广义的“数字适老化”是指如何构建数字社会以适应老龄化，狭义的“数字适老化”则指数字产品本身如何适老化以解决老年人“数字鸿沟”问题。囿于研究主题，本文所涉“数字适老化”限于狭义层面。受“互联网思维”影响，老年人群体从未成为数字产品的主要目标用户群体。（1）故而，何谓“数字适老化”在全社会并未形成共识，甚或出现“放大字体”即为数字适老化的论断。（2）数字适老化于老年人而言能有效保障其生存权益的实现，于政府、家庭、市场主体而言则是责任。推进数字适老化不仅是让老年人在数字技术设计、接入、使用等方面获得平等机会，更是调适数字技术不平等分配以打破老年人“数字鸿沟”的重要手段。

数字产品是否适老化，至今亦无较为客观公正的评价规范与掌握评价技能的主体，故市场上所见的专门针对老年人开发的数字技术，其适老化程度亦常常不尽如人意。比如有些所谓适老化的APP，广告多、弹窗不易关闭等现象依然困扰着老年人。（3）除数字产品直接侵害人身、财产权益或人格利益外，囿于多重因素考量，老年人及相关主体对数字产品是否适老化，多以被动态度对待之。这亦反向征表出数字非适老化不具有典型的针对老年人个体的“法益侵害”特征。从方法论上讲，促进与保障数字适老化高质量发展的路径应有多重。譬如，私权救济、政府干预、市场自行调适等，但由于法规不健全、行政规制机制不完善等，遂出现了数字适老化不尽如人意的结果。这不仅损害了老年人个体权益，更对社会利益造成了损害。故采取特殊的思路来推进数字适老化高质量发展就显得尤为必要。公益诉讼是“打算促进和维护公共利益”（4），引入公益诉讼以促进和保障数字适老化，不失为一个可能的问题解决之道。

二、数字适老化公益诉讼保障的理论证成

公益诉讼的目的在于超越个案及所代表的当事人利益，以寻求达成案件及单个当事人利益之外的目标。（5）故而，公益诉讼必须指向“公益”。

（一）数字适老化的社会性价值

促进和保障数字适老化高质量发展，体现出了全社会对老年人的人文关怀，更是数字时代人们“尊老敬老”情感意识外化的征表。充满“友爱”的“尊老敬老”情感与老年人群体权利保护息息相关，更关涉老年友好型社会建设成效。正如有学者所言，如果人们相互之间欠缺爱的情感，那人际关系就是纯粹的利益关系，这样社会就失去了其情感性内容，而变成一个人们临时的聚集地而不是人们相互依靠、互为支持的共同体。“友爱”要求人们要把更多的同情、怜悯和救助投放在社会弱者身上，以使其实现自身命运的改变。（6）据此，数字适老化不仅体现出了对老年人数字权益的保障与尊重，更能够修补由年龄数字鸿沟所引发的社会结构断裂的“缝隙”，并能赋能老年友好型社会建设。

老年人是社会的重要组成部分，如若老年人无法获得安定有序的生存状态，那么有序的社会即不能形成。有序的社会形成离不开社会的公平之支撑。如果在数字时代无视老年人数字鸿沟问题，那么处于弱势地位的老年人及其家属必将对国家产生怨愤，这必定对社会的和谐造成冲击。群体间的社会关系紧张，稳定、安全的社会环境将难以成型。故而，尽力减少老年人与年轻人在数字技术分配上的不平等，就显得极为重要，这也是维护社会安全的重要之举。

（二）数字适老化的公共性价值

按公共产品理论，社会产品可分为纯公共产品、私人产品和准公共产品三类。其中，准公共产品由于具有排他性或竞争性而有营利可能，但准公共产品具有正外部性，关乎社会公益目的之实现，更具有公益属性。（7）数字产品虽有竞争性，但其使用应不具有排他性。数字适老化与老年人有关，不应完全受老年人和数字技术控制；与政府、家庭、市场有关，但诸等主体更多承担的是促进数字适老化并将创新成果推向社会的责任。故数字适老化不仅暗含了重新界定政府、家庭、市场的角色分工之功能，更具有保障老年人生存权益的公益性价值。

公共性价值虽旨在强调公益目的之实现，但并不否认个体权利的存在及对其予以保障的必要性。当老年人个体遭受数字非适老化带来的权益受损时，老年人个体在私益范畴内可寻求相应救济。由于数字非适老化不具有典型的针对老年人个体的“法益侵害”特征，故而，老年人个体欲以私益权益受损来寻求司法救济，效果往往不佳。据此，老龄协会、消费者协会、妇联等有关组织可对诸如此类的集体型和同类型的权益保障问题提起公益诉讼。但相关组织目前常以人员不足、能力欠缺、经费缺乏、与组织定位不吻合等为理由，对通过诉权行使职责持消极甚至否定态度。（8）

（三）数字适老化的秩序性价值

法律是规范公民生活、调整公民行为最重要的手段，形成了相对稳定的法律秩序。（9）然而，信息革命改变了这一切，其在便利人们日常生活之时，各种难题与风险也随之而来。（10）譬如，算法不透明、算法歧视等，对法秩序构成了明显的挑战。数字产品确实为老年人日常生活带来了便利，但由于数字非适老化及其衍生的数字不平等、信息不对称等问题的客观存在，数字时代背景下的老年人逐渐沦为“数字场域中失语和隐身的边缘人物”（11）。数字时代下的社会已经生产并呈现出了相互矛盾的两大新趋势，即人口结构越来越“老”、数字技术越来越“新”。老年人的生存权益内容及其保障的外在环境已发生深刻变化，这必定会对既有的涉老年人生存权益法律规范所形成的法秩序造成巨大冲击。

后见观之，数字时代下的老年人生存权益从法定权利向实有权利转变遭遇重大滞碍。某种程度上讲，数字适老化具有客观价值属性，即其对政府、家庭、市场的权力（权利）能起到某种拘束性作用。其中，政府等行政主体更应建立健全支撑数字适老化的组织与程序性保障机制。如政府要建立良好的财政支持、数字资源配置、权利救济等机制。而建立健全司法救济机制则是关键之举，由于私益诉讼可诉性较弱且成本代价高，故引入公益诉讼介入数字适老化就显得十分有必要。概而述之，数字适老化具有社会性、公共性与秩序性等价值，故公益诉讼自有介入的正当性理据。

三、数字适老化公益诉讼保障的规范性判断

从规范层面求证“必要性”，并不是刻意要忽略老年人主体视角下的“必要性”，而是为了从另一个视角来更好地证成公益诉讼介入数字适老化的正当性及其蕴含的优势。

（一）促进数字适老化的法规不健全

除宪法外，我国已经制定了诸多促进与保障数字适老化的法规文件。其中，《中华人民共和国老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》）专章规定了国家要采取措施推进宜居环境建设；《中华人民共和国无障碍环境建设法》（以下简称《无障碍环境建设法》）在“无障碍信息交流”章中提出要根据老年人身心特点来加强相关应用场景的无障碍功能建设；《实施方案》等规范性文件更是对如何促进数字适老化作出了相应的制度安排。截止目前，关于促进数字适老化的规范性文件数量不可谓不多，无论是综合性抑或单项性文件，对涉及老年人在衣食住行医等数字应用场景的适老化方面皆作出了一定程度的规定，然而，均在促进数字适老化方面存在一些问题。

由于制定（修正）时代背景所限，《老年人权益保障法》更多强调的是物理空间的宜居（无障碍建设），对数字适老化问题基本无涉。既使是在数字时代背景下制定的《无障碍环境建设法》虽涉及数字适老化问题，但由于无障碍环境建设涉及的保护对象并不限于老年人，且数字适老化涉及领域亦多样，故该法并不能完全有效适用数字适老化领域。另外，诸等法律在本质上属于“促进型立法”，即其主要针对老年人权益保障或无障碍环境建设等领域作出方向性和引领性规定，其落实还需与其它单行法或部门法进行有效衔接。（12）于诸等规范性文件而言，存在的问题更为明显：一是以“通知”形式印发的《实施方案》属于典型的“软法”，不带有法律规范的强制性；二是义务规定尚未完全明晰。诸等规范性文件主要是从行政管理视角出发，要求所属“下级”履行促进数字适老化职责，但未规定具体义务，且职责上的要求与法律上的义务存在较大差异，故当数字技术非适老化时，老年人并不能直接寻求行政或司法上的救济。（13）

（二）数字适老化行政规制机制不完善

数字适老化关涉分配正义在数字时代能否得到实现，而分配正义是在机会平等基础上的社会财富再分配（14），故其实现需要建立健全协同机制、调查处置机制及追踪机制。《实施方案》等规范性文件在推进数字适老化方面，均提出了健全工作机制的要求。然而，当下数字适老化仍然存在诸多问题，这较为明显地反映出当前的数字适老化与老年人需求尚存一定差距，在形式要素、内容要素与关联要素上更存在一定的优化空间。（15）究其原因，除法规不健全外，未能建立起与之相适应的调查处置及追踪机制亦是主因。

数字产品适老化的直接责任主体是数字产品的开发者或提供者，基于“趋利避害”本性使然，诸等主体在追求效益的同时，往往忽视自身应尽责任。故而，相关行政主体应加强监管。具言之，数字产品是否适老化不仅要有技术标准，更要建立起调查处置机制及后续的跟踪机制予以促进与保障。然而，无论是法律抑或规范性文件均未有诸等方面的规定。理论上讲，调查处置机制重在要求相关行政主体要主动深入实际去调查數字产品是否适老化，并据此作出具体应对；跟踪机制旨在赋予相关行政主体的后续监控义务，以防止有关直接责任主体在数字适老化上“敷衍了事”。

（三）数字适老化私益诉讼可诉性弱

在数字适老化领域，自会涉及老年人或多数老年人及相关主体的私益保障问题。譬如，购买的数字产品存在质量等问题，基于交易平等及质量保证规范，老年人及相关主体可以对之提起私益诉讼以要求赔偿或补偿。但这是对其消费权益遭受侵害后所得出的判断。故而，数字适老化领域内的私益诉讼，强调的是特定的老年人个体或多数老年人及其相关主体为保护其合法私益而发起的“民事诉讼”。数字适老化涉及老年人整体生存权益，且数字非适老化往往不具有典型的针对老年人个体的“法益侵害”特征，故若将私益诉讼作为促进与保障数字适老化高质量发展的手段肯定不可行。另外，数字适老化之下的数字权益并未上升为老年人享有的一项法定权利。因而，老年人及其相关主体作为私益诉讼原告的身份也难以确定。

即使老年人及相关主体以私益受损为由提起私益诉讼，问题的关键是，如何确定私益受损事实、受损数量多大以及数字非适老化与私益受损间是否具有因果关系等较难确定。单从量上看，数字非适老化损害私益结果的量几乎无法衡量且难以举证。数字产品具有技术性和专业性特点，老年人及相关主体在证据收集上往往存在能力不足的问题。正是由于因果关系等无法举证证明，加之举证能力不足，以致采用私益诉讼的方式来促进与保障数字适老化明显不可行。由于个体提起私益诉讼成本代价较高，加之数字非适老化不具有典型的“法益侵害”特征，难以引发老年人及相关主体的起诉动机。私益诉讼只能阶段性地维护私人利益，被搁置的公益并没有得到救济。由于一次具体诉讼所维护的私人利益只是暂时的，利益再次被侵害的风险仍然存在。（16）故数字适老化私益诉讼目前还不足以支撑起促进与保障数字适老化高质量发展及维护老年人群体生存权益的重任。

四、数字适老化公益诉讼保障的依据及其适用规则

论证公益诉讼介入数字适老化具有正当性、必要性仍不够，还要有规范性依据，更应建构出具体规则来确保数字适老化公益诉讼“落地生根”。

（一）数字适老化公益诉讼的规范性依据

关于公益诉讼受案范围，学界有两种截然不同的主张：一是“等内”论，即要严格按照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第58条和《中华人民共和国行政诉讼法》第25条等规定，将公益诉讼受案范围限定在环境污染、消费侵权、生态保护“等内”；二是“等外”论，即要考量保护公共利益的特殊性和广泛性的需要，在“等内”基础上将公益诉讼受案范围扩张至“等外”。由于法律不具有周延性，对于公共利益的表现形式不可能一一列举，“等外”是常见的立法技术，即通过使用“等”字来概括法律无法详细列举之情形。（17）故而，将对与老年人生存权益密切相关的数字适老化纳入“等外”理解较为合理，其不仅符合立法原意，更为数字适老化公益诉讼提供了程序法依据。

暂且不论宪法性依据，实际上我国法律已零散确定了公益诉讼介入数字适老化的依据。《中华人民共和国民法典》第1234、1235条确立了公益诉讼制度，为数字适老化民事公益诉讼提供了实体法依据。此外，其它相关法律亦提供了实体法依据。譬如，因数字适老化涉及数字产品供给、消费及个人信息保护问题，若涉及反垄断问题即可援引《中华人民共和国反垄断法》第60条规定提起公益诉讼；若涉及消费及个人信息保护领域问题，可依据《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国个人信息保护法》等提起公益诉讼。《无障碍环境建设法》第63条更为公益诉讼介入数字适老化提供了最为直接的法律依据，该条规定“违反无障碍环境建设法规定，损害社会公共利益的行为，人民检察院可以提出检察建议或者提起公益诉讼。”虽然无障碍环境建设所涉保护对象并不限于老年人，且数字适老化涉及的领域多样，但两者间具有交叉性。故从有利于老年人的视角审视，根据公益诉讼受案范围的“等外”理解，以《无障碍环境建设法》第63条为直接依据提起数字适老化公益诉讼应无滞碍。“事实上，人民法院受理了大量‘等外等的公益诉讼案件，受案范围本身并未成为限制公益诉权的障碍。” （18）当然，无障碍环境建设法中的公益诉讼条款还较为粗疏，这意味着还应在公益诉讼法律制度总体框架内对其具体化，即要对数字适老化公益诉讼相关问题作出明确的指引规定。

（二）数字适老化公益诉讼的提起标准

提起数字适老化公益诉讼的关键前提应在于“公益”受损，即数字非适老化侵害了“公益”。“公益”应有一个科学的核心概念，但“它又随着社会的发展而不断地发展和变化。”（19）有学者认为“公益”是一个“幻觉”（20），实际上其只是“冒称整体的一部分人的利益”（21），但“公益”是与个体私益“相对的国家利益与社会利益” （22）的界定已被学界接受。国家利益与社会利益在本质上看应是一致的，但国家利益与社会利益有时并不完全契合。譬如，国家为增加财政收入许可卷烟生产，但吸烟有害健康，它所危及的是社会利益，（23）当然，国家利益可以转化为社会利益。（24）根底上看，公益诉讼是一種社会本位的诉讼活动，其核心当然是保护社会利益。（25）

故而，数字适老化公益诉讼所涉“公益”应为一种整体的社会利益，且应具有以下几个特征：

一是数字适老化公益诉讼所涉“公益”应具有公共性，即受损的应是老年人群体的共同利益。这种公共性应表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。（26）数字非适老化在损害公益之时亦可能损害老年人个体私益，但只有侵害了老年人群体的共同利益时，才能称之为公益受损。二是数字适老化公益诉讼所涉“公益”应具有现实性，即数字非适老化切实损害了老年人的共同利益。具言之，受损的公益应是客观存在的，而不是臆想的，并有证据证明公益受损客观存在。值得延伸探讨的是，数字非适老化造成公益受损是否还应包括现实存在的侵害危险？答案显然是肯定的，即鉴于“公益”的“重要性和重大性，将针对公共利益损害危险纳入公益诉讼的受案范围具有合理性。” （27）另外，受损的公益除物质性利益外，还应包括人格利益等“精神利益”。三是数字适老化公益诉讼所涉“公益”应具有重要性，即只有那些严重侵害老年人生存权益的数字非适老化情形，才能应纳入公益诉讼范畴。当然，这种“重要性”不能完全以“数量多寡”作为衡量标准，只要严重侵害了老年人生存权益即可。

（三）数字适老化民事公益诉讼适用与担责规则

根据《民事诉讼法》第58条规定，民事公益诉讼适格原告有法律规定的机关、组织及检察机关。这一规定当然适用数字适老化民事公益诉讼。然而，确定数字适老化民事公益诉讼适格原告还需厘清三个问题：一是关于行政机关作为原告的问题。有论者认为，行政机关提起民事公益诉讼会掩盖其自身的不作为，使其怠于履行管理与监督的职责。因而，行政机关不是适格的原告。（28）姑且不论行政机关是否为其它领域公益诉讼适格原告，仅就数字适老化领域而言，行政机关应是适格原告。至于“对行政机关提起民事公益诉讼会掩盖其自身不作为”的隐忧，则可通过健全监督机制予以规制，即使其怠于履行职责还可提起行政公益诉讼予以消解。二是社会组织作为原告的问题。由于数字适老化具有技术性与专业性特点，加之面临活动经费不足难题，社会组织的起诉动力与实效较低。但社会组织具有民间性与非营利性特征，其对公益之维护具有不可替代的作用。因此，尽管《无障碍环境建设法》等未赋予社会组织原告资格，但若能完善激励机制，设置恰当资格标准，社会组织完全能胜任原告重任。（29）三是检察机关作为原告的问题。检察机关作为适格原告具有直接的法律依据，《无障碍环境建设法》等即有明确规定。然而，根据《民事诉讼法》第58条规定，只有在法律规定的机关、组织不起诉的情况下，检察机关才能起诉。这就决定了检察机关在民事公益诉讼中处于“补充”地位。但检察机关作为原告相较行政机关和社会组织具有更多优势。譬如，在起诉能力上具有明显优势。故在行政机关和社会组织提起民事公益诉讼案件数量占比较低的背景下，取消公益诉讼起诉顺位显属必要（30），即应让检察机关充当原告“主力军”，行政机关、法定组织及社会组织作为补充，这样更有利于协调社会资源以保护数字适老化领域内的公益。

众所周知，数字产品非适老化多由市场主体造成，因此被告多为企业主体，侵权行为亦具有较为明显的牟利目的。虽然数字适老化亦涉及人格利益等“精神利益”保护问题，但问题的关键是此等利益受损如何证实及如何判定亦是难题。故而，在诉讼请求方面，数字适老化民事公益诉讼需以“物质利益诉请为主，精神损害赔偿为辅”。在物质利益诉求方面，除人身损害及财产损失赔偿外，还应包括惩罚性赔偿，即要求企业主体等侵权人承担超出实际损失之外的责任，其目的在于打击企业主体的投机行为。在举证责任分配上，数字适老化民事公益诉讼应采用“举证责任倒置”规则。因环境问题涉及技术性与专业性问题，故为节约行政和司法资源，有效查明案件事实及弥补原告举证能力不足的问题，“举证责任倒置”遂成为环境民事公益诉讼举证责任分配的基本原则。（31）同理，数字适老化亦涉及复杂的技术性与专业性问题，且原告的举证责任能力相较而言较弱。譬如，社会组织作为原告，因前述经费不足等问题的客观存在，其对被告人的行为、损害及其因果关系的举证能力处于结构性的相对弱势地位，故不宜对其举证要求过高。（32）具象上看，降低原告在数字适老化公益诉讼的举证责任，更有利于激发原告提起公益诉讼的积极性。当然，“举证责任倒置”亦有限制。譬如，原告在公益诉讼程序启动阶段，需证明受损公益与被告人的数字非适老化之间有关联性，以引起主审法官的合理怀疑。否则，原告要承担不利后果。

（四）数字适老化行政公益诉讼适用与担责规则

促进数字适老化的高质量发展，离不开行政机关的管理与监督。既然行政机关必须履行管理与监督职责，据此也可能因其未依法履职而产生数字适老化行政公益诉讼。本质上看，行政公益诉讼与民事公益诉讼是并行的两种公益诉讼类型，只不过民事公益诉讼面向过去的侵害进行补救，行政公益诉讼面向未来预防侵害。（33）故而，从通常法理上看，诸如检察机关、行政机关、社会组织等能提起民事公益诉讼的主体，皆能提起行政公益诉讼。然而，由于行政公益诉讼针对的对象是行政机关，若由其它行政机关针对负有管理和监督职责的行政机关提起行政公益诉讼，既不利于行政管理的统一性，亦会损害行政管理的权威性。因而，在数字适老化行政公益诉讼中，提起主体应限定为检察机关、法定组织及社会组织等主体。由于检察机关在提起行政公益诉讼中具有天然优势，故与民事公益诉讼一样，检察机关是充当原告的“主力军”，法定组织及社会组织是补充。

在适格原告确定后，提起数字适老化行政公益诉讼还必须同时具备两个基本条件：一是负有管理与监督职责的行政机关有“未依法履行职权”或“怠于履行职权”等行政违法行为；二是由于行政违法行为的客观存在导致公益受损持续或扩大。虽作为提起行政公益诉讼“主力军”的检察机关具有职权上的优势，但由于数字适老化涉及技术性和专业性问题，检察机关的调查手段与能力亦有限，其它法定组织和社会组织更不必说，故在举证责任上，行政公益诉讼亦需采用“举证责任倒置”规则。因行政公益诉讼存在的目的就是要督促负有相关职责的行政机关及时依法履职，故检察机关提起的行政公益诉讼存在着诸如检察建议、磋商等法定诉前程序。后见观之，诉前程序的存在使得绝大部分公益目标在诉前即得到实现。因而，如何建立健全数字适老化检察行政公益诉讼诉前程序，亦是需要重点关注的问题。

注释：

（1）王杰：《数字社会的适老化支持体系建设》，电子工业出版社2023年版，第26页。

（2）朱昌俊：《App适老化，不只是“大字版”》，《光明日报》2021年7月8日。

（3）张守坤、陈昊铮：《本想关弹窗却下载了大量无用App：社交App适老化现状调查》，《法治日报》2023年9月29日。

（4） See Bandhua Mukthi Moecha V. Union of India and Others， AIR， 1984， Supreme Court 802.

（5） See Edwin Rekosh， Who Defines the Public Interest， Sur International Journal on Human Rights， 2005， 2.

（6）（14）胡玉鸿：《弱者权利保护基础理论研究》，商务印书馆2021年版，第13、11页。

（7）陈其林、韩晓婷：《准公共产品的性质：定义、分类依据及其类别》，《经济学家》2010年第7期。

（8）刘艺：《妇女权益保障领域检察公益诉讼机制的理论基础与实现路径》，《重庆大学学报》（社会科学版）2022年第2期。

（9）［奥］凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第203页。

（10）马长山：《迈向数字社会的法律》，法律出版社2021年版，第1页。

（11）王张华等：《老年群体数字贫困治理：政府责任与实现策略》，《人口与社会》2022年第1期。