全面深化改革的发生、历程与成就

2024-04-23赵凌云楚武干

江汉论坛 2024年4期

赵凌云楚武干

摘要：全面深化改革是在发展和完善中国特色社会主义、突破利益固化藩篱、改革进入深水区的特定历史背景下开启和推进的，这就决定了全面深化改革不仅是全方位、深层次、根本性的改革，而且是改革方式本身的改革。全面深化改革十年取得了两个方面的历史性成就：一是完成了党的十八届三中全会提出的改革任务，在制度建设上取得了一系列革命性突破和阶段性成果，接续开启了新发展阶段聚焦中国式现代化的改革开放；二是实现了改革思想理论、改革组织方式、改革“关键一招”作用发挥、改革广泛参与等一系列深刻变革，实现了改革开放由局部探索、破冰突围到系统协调、全面深化的历史性转变。改革的制度成果和改革的深刻变革，为推动改革在新发展阶段打开新局面积累了宝贵经验，奠定了坚实基础。

关键词：全面深化改革；中国式现代化；中国特色社会主义；历史性转变；成就

中图分类号：D61；K27文献标识码：A文章编号：1003-854X（2024）04-0039-10

到2023年，党的十八届三中全会启动的全面深化改革，已经整整十年。习近平指出：“党的十一届三中全会是划时代的，开启了改革开放和社会主义现代化建设新时期；党的十八届三中全会也是划时代的，开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代。”（1）全面深化改革“是全方位、深层次、根本性的，取得的成就是历史性、革命性、开创性的”（2）。全面深化改革推动改革开放“实现由局部探索、破冰突围到系统协调、全面深化的历史性转变”（3）。全面深化改革已经取得了历史性伟大成就，完成了阶段性目标，进入推动新发展阶段改革的时期。在这个历史节点上，回眸全面深化改革发生的历史背景、推进历程，总结阶段性特点与成就，对于开启全面深化改革新阶段具有重要的理论与实践意义。

一、全面深化改革的发生：时代要求对改革进行改革

历史往往被笼罩在迷雾之中，只有经过时间的沉淀，才能发现历史的真相。站在今天的时代高度回眸十年前开启全面深化改革的历史背景，从发生学的角度分析全面深化改革决策的形成和展开的逻辑，可以对全面深化改革的发生获得许多新的认识。

全面深化改革是中国改革开放历程中具有鲜明时代特点的一个新阶段。为什么要将改革开放推向全面深化改革？党的十八大以后，中国特色社会主义进入新时代，改革开放也进入新时代。新时代的改革开放面临新的时代背景，要求对改革进行改革，将改革开放推进到全面深化改革阶段。

（一）从历史维度看，发展和完善中国特色社会主义，需要在新的历史起点上全面深化改革开放

黨的十一届三中全会到党的十八大，改革开放最主要的成果是开创和发展了中国特色社会主义。到党的十八大，中国特色社会主义确立了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，形成了中国特色社会主义道路、理论、制度三维格局，明确了中国特色社会主义总依据、总布局、总任务。这是中国特色社会主义进入新时代的历史基础。新时代坚持和发展中国特色社会主义，根本靠改革开放。同时，在新的历史起点坚持和发展中国特色社会主义，制度建设的地位更加凸显。实际上，邓小平提出和开创中国特色社会主义，一开始就是把制度建设放在基础性、根本性地位考虑的，强调“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”（4），强调坚持和发展社会主义制度，“这个任务，我们这一代人也许不能全部完成，但是，至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础，确立正确的方向。”（5）邓小平在1992年南方谈话时提出一个重要战略思想，即“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化”（6）。正是基于这一战略思想，全面深化改革“不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革，就是从国家治理体系和治理能力的总体角度考虑的”（7）。推进国家治理体系和治理能力现代化，是完善和发展中国特色社会主义的必然要求。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须推进制度建设。零散的改革、碎片化的改革已经不能满足制度建设的需求，也就不能满足完善和发展中国特色社会主义的要求。所谓更加定型，就是确立包括根本制度、基本制度、重要制度在内的各种制度相互融通的制度体系。所谓更加成熟，就是制度体系系统完备、科学规范、运行有效。按照这个要求推进制度建设，必须通过全面深化改革。中国特色社会主义进入新时代，改革也必须进入全面深化改革新时代。改革开放开创和发展了中国特色社会主义，完善和发展中国特色社会主义则要靠全面深化改革。

（二）从现实维度看，深层次体制机制问题和利益固化藩篱日益显现，需要将改革推进到全面深化改革阶段

党的十八大主要从经济发展方式、科技创新能力、资源环境约束、城乡发展差距、民生发展与社会矛盾等方面概括当时存在的问题与困难。十年后，党的二十大站在新的历史高度，对十年前面临的矛盾和问题有了新的认识和概括。报告指出，一系列长期积累及新出现的突出矛盾和问题亟待解决。在上述问题和困难的基础上，特别强调了经济结构性体制性矛盾突出，发展不平衡、不协调、不可持续，传统发展模式难以为继，一些深层次体制机制问题和利益固化藩篱日益显现等。

改革开放初期阶段面临的主要任务是解放和发展生产力，使党和国家从危难中重新奋起。改革开放是在党和国家面临何去何从的重大历史关头，基于对党和国家前途命运的深刻把握的重大抉择。邓小平指出，“如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送”（8），“我们要赶上时代，这是改革要达到的目的”（9）。这一阶段改革的主要任务，是破除传统计划经济体制，建立和完善社会主义市场经济体制，解放和发展生产力；改革的主要对象，是传统计划经济体制及其与之相配套的政府管理体制和社会体制；改革的主要领域，是经济领域以及相关宏观管理领域；改革的基本路径，是增量改革；改革带来的成就与获得感，总体上属于“帕累托改进”。整体上看，改革开放初期阶段虽然出现了诸多问题和矛盾，但这些问题是发展和前进中的问题，是局部与领域性的问题，是结构及差异性的问题。

世纪之交到党的十八大召开前，伴随经济社会发展和改革开放的深化，改革面临的经济社会环境发生深刻变化。第一，改革极大地解放和发展了生产力，推动经济社会发展和民生改善，同时，经济领域、社会领域、文化领域、生态领域、党风政风等方面长期存在的问题日益积累和凸显，部分抵消、扭曲了改革发展的成果，降低了人民群众的获得感幸福感安全感。第二，改革推动利益结构的深刻调整，带来经济、政治、社会、文化、生态等方面的重大结构性深刻变化，不同群体利益感受和利益诉求差异扩大，扩大了维护社会和谐稳定与增强社会活力的压力。第三，伴随生产力的发展，社会主要矛盾深刻演变，人民群众对共同富裕的需求日益强烈，对高质量消费品和服务、教育、就业、收入、社会保障、住房、医疗卫生服务、文化、生态环境以及良好党风政风的需求日益增强，提升了统筹推进改革发展稳定的紧迫性。第四，中国加入“世界贸易组织”以后，对外开放度迅速提升，国内国际两个局面深刻交汇，世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局深度交汇，伴随而来的是内部风险和外部风险的交汇互动，增强了统筹改革、发展、稳定与安全的压力。

经济社会环境的深刻变化带来了矛盾与问题形态和性质的深刻变化。首先，矛盾与问题的存在领域具有全面性，发生在方方面面、各个领域。除了经济发展方式、社会民生发展等方面的问题日益积累，生态环境约束、地区差距扩大、收入差距扩大等经济社会问题日益突出之外，对中国特色社会主义政治制度自信不足，部分党员干部政治信仰动摇，贪腐现象触目惊心等政治性问题，有法不依、执法不严等法治性问题，拜金主义、享乐主义、极端个人主义和历史虚无主义等意识形态问题不时出现。其次，矛盾与问题的程度具有深刻性，这些问题的发生，已经主要不是源于政策层面和工作层面的原因，而是植根于深层次体制机制和思想理念。例如，发展不平衡、不协调、不可持续，传统发展模式难以为继，从根本上讲是社会主义市场经济体制还不完善，科学的经济发展理念尚未确立。再次，矛盾与问题的作用具有交互性，经济发展的结构性问题、社会运行的扭曲性问题、意识形态领域的思想性问题交互作用，政策性问题、工作性问题、体制性问题、机制性问题累积叠加。最后，矛盾与问题的存在具有顽固性，这些问题与特定的利益格局交织在一起，形成了利益固化的藩篱。矛盾与问题形态与性质的深刻变化，已经影响党长期执政、国家长治久安、人民幸福安康，以至于“党内和社会上不少人对党和国家前途忧心忡忡”（10）。显然，破解这些深层次体制机制问题和利益固化藩篱问题，必须立足国家整体利益、根本利益、长远利益推进全面改革、深化改革，将改革开放进行到底，将改革开放推向全面深化改革阶段。

（三）从实践维度看，改革已经进入深水区，朝什么目标改革、如何改革的问题成为改革的主要时代课题，需要对改革本身进行改革，以新的改革组织方式蹚出改革新路

到党的十八大前，中国的改革开放形势发生深刻变化，即要不要改革的问题已经基本解决，改革是决定当代中国命运的关键一招，不改革死路一条，已经成为社会共识。但是，朝什么目标改革、如何改革成为新的亟待解决的时代问题。

一方面，经过30多年的改革开放，改革已经进入深水区，要改变改革推进方式。“同过去相比，中国改革的广度和深度都大大拓展了。要把改革推向前进，必须加强顶层设计”，“胆子要大，步子要稳。胆子要大，就是改革再难也要向前推进，敢于担当，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩。步子要稳，就是方向一定要准，行驶一定要稳，尤其是不能犯颠覆性错误”（11）。另一方面，矛盾与问题形态与性质的变化，要求改变改革组织方式。改革首先是问题导向的行动。改革的问题导向，不仅体现在改革要针对问题，奔着问题去，更重要的是矛盾与问题的形态和性质变了，改革的方式方法也要跟着变化。

全面深化改革的决策从一开始就包含着改革方式的变革。2012年11月8日，党的十八大提出全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，强调“不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”（12）。这就将改革的目标指向从体制机制引向制度体系。2012年12月31日，习近平在主持十八届中央政治局第二次集体学习时的讲话中，除了强调“不失时机深化重要领域改革”“把党的十八大确立的改革开放重大部署落实好”以外，重点阐述了把握改革开放规律性，坚持正确方法论问题，特别强调“要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性”“更加注重各项改革的相互促进、良性互动，整体推进，重点突破”“协调推进各领域各环节改革”（13）。这就将改革方式的变革纳入改革的内容。2013年4月，中共中央政治局决定党的十八届三中全会研究全面深化改革问题并做出决定，将“全面深化改革开放”的提法改变为“全面深化改革”，2013年11月，党的十八届三中全会讨论通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》除了阐明全面深化改革的重大意义和未来走向，提出全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，布局全面深化改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、时间节点以外，决定成立中央全面深化改革领导小组，这就明确了改革新的领导体制、工作机制和推进方式。

二、全面深化改革十年历程：蹄疾步稳的改革推进

《决定》提出，到2020年，在重要领域和关键环节取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。《决定》提出15个领域330多项重大改革举措。全面深化改革十年历程可以分为两个阶段：2014年到2020年，全面深化改革蹄疾步稳推进，实现改革阶段性目标；2021年到2023年，全面深化改革开启新发展阶段改革进程。全面深化改革十年历程，呈现蹄疾步稳的过程特征。

2014年是全面深化改革的“开局”之年。根据《决定》，中共中央成立由习近平任组长的中央全面深化改革领导小组（以下简称“中央深改组”）。“中央深改組”第四次会议强调，2014年是全面深化改革元年。“中央深改组”全年召开8次会议，推动全面深化改革开局起步。“中央深改组”第八次会议指出，2014年，改革形成了上下联动、主动作为、蹄疾步稳、狠抓落实的良好局面，呈现出全面播种、次第开花的生动景象，在一些重要领域和关键环节取得重大进展和积极成效，有力促进了稳增长、调结构、惠民生、防风险等方面的工作。具体表现在，各地各部门成立全面深化改革领导小组和办公室，负责本地本部门全面深化改革的部署、方案、落实、督办、宣传等环节，全面深化改革成为各地各部门中心任务；全年中央层面完成80个重大改革任务，中央有关部门完成108个改革任务，共出台370条改革方案文件，“中央深改组”确定的年度改革任务基本完成；初步构建了包括改革的决策机制、统筹协调机制、督办督察机制、宣传引导机制在内的改革推进机制体系（14）。

2015年是全面深化改革的“提质”之年。“中央深改组”第八次会议指出，2015年是全面深化改革关键之年，要把提高改革质量放在重要位置，坚持速度服务质量。第九次会议指出，全面深化改革既要取势，又要取实，即要在2014年形成的改革推进态势的基础上争取更好的改革实效。在改革推进的初期阶段，重点在制定和出台改革方案，改革推进节奏很快，难免出现一些改革方案质量不够高、一些改革举措不够实、一些改革措施穿透力不够强、一些改革举措触动既得利益不够的问题。根据公开报道，2014年“中央深改组”审议的重大改革方案中，有四项需要进一步修改完善。2015年，“中央深改组”召开会议11次，研究出台60多项改革方案，在自上而下、上下联动全面推进改革的同时，把改革方案质量和实效放在第一位，推动每一条改革举措都做到内涵清晰、指向明确、解决问题，改革方案的指向性、协同性和联动性明显提升。同时，强调通过试点提升改革整体质量，将试点探路纳入顶层设计框架。当年启动了一批改革试点，如海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展的省域“多规合一”改革试点、一些省份开展领导干部自然资源资产离任审计试点、工会改革试点、群团改革试点，取得了一些可复制的改革经验。2015年改革方案质量、改革效果整体提升，推动改革向纵深推进。

2016年是全面深化改革“立柱架梁”之年。“中央深改组”第二十次会议要求，全面深化改革头三年是夯基垒台、立柱架梁的三年。2016年要力争把改革的主体框架搭建起来。经过2014、2015年两年改革，一些重要领域和关键环节的改革取得了突破性进展，各个领域标志性、支柱性改革任务逐步推出，构建全面深化改革主体框架的基本条件已经具备。“十三五”规划纲要明确将制度建设纳入五年规划，对各个领域的制度建设提出明确目标要求，全面深化改革要把制度建设放在突出重要地位。特别是2016年是供給侧结构性改革全面推进之年，供给侧结构性改革和全面深化改革相辅相成，其核心是发展体制机制创新，目标是形成经济增长新机制，迫切要求围绕供给侧结构性改革除旧布新、立柱架梁。2016年，“中央深改组”召开12次会议，审议通过146个重大改革文件，领导小组确定的97个重点改革任务和128个其他改革任务基本完成，中央和国家有关部门还完成194个改革任务，各方面出台改革方案419个。通过这些举措，2016年，推出了一批具有标志性基础性关键性重大改革方案和举措，一批重要领域关键环节改革取得突破，一批重要理论创新制度创新实践创新成果初步形成，全面深化改革主体框架初步确立。

2017年是全面深化改革“提高整体效能”之年。2017年是党的十九大召开之年，全面深化改革要配合这个大局。“中央深改组”第三十次会议强调，2017年的改革要突出重点、提高改革整体效能。经过四年的改革，全面深化改革主体框架基本确立，改革需要向制度集成纵深推进，需要提高推动发展、维护公平、改善民生、汇聚力量等方面的改革整体效能。伴随改革进入深水区，部门利益固化的藩篱日益突出，在解决旧的公平和效率问题的同时，新的问题开始显现，一些关系群众现实利益的问题尚未解决，干部队伍推动和落实改革的激励保障机制还不健全，这些问题制约改革整体效能的提升。2017年“中央深改组”召开8次会议（其中十八届“中央深改组”召开7次，十九届“中央深改组”召开1次），审议通过各类改革工作文件37份。在改革的推进过程中，要求党政主要负责人做到重要改革亲自部署、重大方案亲自把关、关键环节亲自协调、落实情况亲自督察。特别是针对一些地方和部门改革不实、抓落实不力、改革实效性不强的问题，强调不做“华而不实的表面文章”。“中央深改组”第三十三次会议还围绕主要负责人亲力亲为抓改革听取11位全面深化改革专项领导小组组长、重大专项改革领导小组组长、地方和部门主要负责人的汇报，起到了促进各地区各部门主要负责人亲力亲为抓改革的示范作用，有效提升了改革的整体效能。

2018年是全面深化改革“在新起点上实现新突破”之年。到2017年，经过五年的推进，全面深化改革基本完成五年阶段性目标，为继续推进改革构建了新的起点、坚实基础和有利条件。首先，在健全全面深化改革领导工作体制上采取了新举措。为了进一步加强对全面深化改革的统筹领导，中央全面深化改革领导小组升格为中央全面深化改革委员会（以下简称“中央深改委”），相对于领导小组而言，委员会具有更大的决策、统筹、协调、落实权力以及对地方和部门的领导权力。2018年，“中央深改委”（“中央深改组”）召开6次会议（其中“中央深改组”召开1次，“中央深改委”召开5次），审议通过71项各类改革方案，审议13份改革工作文件。其次，全面启动党和国家机构改革及其涉及的改革任务。党和国家机构改革是党和国家组织机构和管理体制的一次系统性、整体性重构，是全面深化改革的重要组成部分，标志着全面深化改革进入新阶段。一方面，机构改革与职能调整要解决多头分散、条块分割问题，还涉及机构内部的职能调整和整合，势必推进深层次利益格局调整和制度体系变革，改革的复杂性、敏感性和艰巨性更加突出。另一方面，党和国家机构改革与全面深化改革紧密联系，需要通过机构改革推动各个领域改革，在深化改革中优化机构职能配置，将机构改革与各部门改革统筹起来。2018年上半年，中央层面的机构改革取得重大进展，下半年启动地方层面的机构改革，地方机构改革按照确保上下贯通、执行有力、因地制宜原则推进，逐步构建了符合基层事务特点、简约高效的基层管理体制。最后，推出一批重大全局性改革和战略性改革，进一步夯实制度体系基础。如在区域协调发展制度体系方面，出台和实施《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》；在推动高质量发展方面，出台和实施《关于推动高质量发展的意见》；在宏观规划管理方面，出台《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》。这些改革措施的出台，一方面为重大领域制度体系奠定基础，另一方面为下一步推进制度集成创造条件。

2019年是全面深化改革“打决定性基础、出决定性成果”之年。2018年最后一次“中央深改委”会议（“中央深改委”第五次会议）作出一个重要判断，即“党的十八大以来，我们站在新的历史起点上部署推动全面深化改革，既取得了很多重大历史性成就，也创造和积累了很多改革的新鲜经验”，强调以更大决心、更大勇气、更大力度把改革开放引向深入。2019年“中央深改委”第一次会议（即“中央深改委”第六次会议）在“取得了很多历史性成就”判断的基础上，提出“对标到2020年在重要领域和关键环节上取得决定性成果……为全面完成党的十八届三中全会部署的改革任务打下决定性基础”的改革目标。2019年，“中央深改委”召开6次会议，研究通过58个改革方案，讨论通过6个改革工作文件。2019年的改革围绕上述“两个决定性”，全面对标《决定》部署，推出一批根本性、全局性、制度性重大改革举措，一批有利于保持经济健康发展和社会大局稳定的改革举措，一批有利于增强人民群众获得感幸福感安全感的改革举措，取得了一系列决定性改革成果。

2020年是全面深化改革开启“系统集成”之年。2020年是落实《决定》部署的重要节点。“中央深改委”第十次会议提出，落实《决定》部署，“前期重点是夯基垒台、立梁架柱，中期重点在全面推进、积厚成势，现在要把着力点放到加强系统集成、协同高效上来”。六年来，全面深化改革注重解决体制性深层次障碍，许多领域实现了政策性创新、系统性重塑、整体性重构。在此基础上推进系统集成，就是巩固和深化全面深化改革在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面取得的改革成果，推动各方面制度更加成熟更加定型。推进协同高效，就是统筹制度改革与制度运行，处理好顶层设计和分层对接的关系，搞好上下左右、方方面面的配套，注重各项改革协同推进，使各项改革相得益彰，发生“化学反应”，把制度优势转化为治理效能。全年“中央深改委”召开六次会议，审议通过39个改革工作文件。首先，以公共卫生应急管理体系为突破口推进卫生健康治理体系改革与制度系统集成。突如其来的新冠疫情暴露出公共卫生体系存在的短板与不足。2020年“中央深改委”第一次会议（“中央深改委”第十二次会议）要求从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系。2020年，卫生健康领域改革以加快建设公共卫生领域相关法律法规建设、改革完善疾病预防控制体系、健全重大疾病保险和救助体系、健全统一的应急物资保障体系为重点，加快推进健全分级诊疗制度、深化公立医院改革、深化医保支付方式改革、加强医保基金监管、加强基层医疗卫生机构能力建设，初步实现围绕卫生健康治理体系的改革与制度系统集成。其次，围绕落实党的十九届四中全会重要改革举措，推进国家治理体系和治理能力现代化，一体推进坚持和巩固制度、完善和发展制度、遵守和执行制度，促进制度建设与治理效能转化融合，初步实现围绕国家治理体系和治理能力现代化的改革与制度系统集成，为应对各类风险挑战冲击奠定制度基础。最后，围绕以改革应对变局、开拓新局，把推动党的十八届三中全会以来改革部署的落实与完成“十三五”规划的目标任务、决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚、谋划“十四五”规划紧密结合起来，把防风险、打基础、惠民生、利长远各项改革有机统一起来，形成推动发展的改革与制度系统集成，为发挥改革的突破和先导作用奠定坚实制度基础。

2021年是全面深化改革开始“向更深层次挺进”之年。2021年“中央深改委”第一次会议（“中央深改委”第十八次会议）提出，扭住构建新发展格局目标任务，推动改革向更深层次挺进。向更深层次挺进，就是整体推进、督促落实已经形成的改革顶层设计，以落实“十四五”时期重大发展战略为牵引，以战略性战役性改革抓纲带目。2021年，改革到了一个新的关头。一方面，2020年，全面深化改革的各项目标任务全面推进，各领域基础性制度框架基本确立，已经形成比较清晰的改革顶层设计“大盘子”，许多领域实现历史性变革、系统性重塑、整体性重构，为推动形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型奠定了坚实基础。全面深化改革具备了向更深层次挺进的基础，需要加快推动重要领域和关键环节改革攻坚突破。另一方面，2021年是实施“十四五”规划开局之年，也是把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的开局之年，改革进入新发展格局的重要阶段，需要向更深层次推进。2021年，“中央深改委”召开6次会议，研究出台30项重大改革方案，讨论通过两项改革工作文件，推动全面深化改革向深层次推进。2021年，重点围绕新发展阶段的重大战略任务推进改革，在构建新发展格局、完善要素市场化配置、完善公平竞争制度、创新链产业链融合發展、激发市场主体活力、完善收入分配制度、促进经济社会发展全面绿色转型、建设开放型经济新体制等方面，推出了一批创造性、引领性改革，围绕推动生态文明建设、构建新发展格局、自由贸易试验区、污染防治攻坚战、科技体制改革三年攻坚、建设全国统一大市场等领域推出一批战略性、战役性改革。

2022年是全面深化改革开启“制度集成”之年。制度集成，就是在总结制度创新成果的基础上，聚焦基础性和牵引性改革举措，加强制度创新联动和衔接配套，形成制度体系，提升改革综合效能。经过43年的改革开放特别是党的十八届三中全会以来的全面深化改革，到2021年，实现了“党成立一百年时各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效”的目标，推进制度集成并在此基础上开创改革新气象新面貌的条件已经具备。2022年，“中央深改委”召开4次会议，研究出台17个重大改革方案，通过2个改革工作文件。“中央深改委”第十七次会议全面总结了全面深化改革取得的制度成果，从第十九次会议开始，先后分领域总结全面深化改革的制度成果，包括科技成果评价体系改革、重点区域生态保护修复、自由贸易试验区、完善公平竞争制度、深化储备管理体制机制改革、完善统计监督、科技体制改革、科技伦理治理、保护支持企业发展、国有企业改革、网络强国建设、财税体制改革、领导干部自然资源资产离任审计、全国行政区划设置与调整、完善院士遴选评审机制、乡村医疗卫生体系建设等领域改革成就。

2023年是全面深化改革开始“聚焦全面建设社会主义现代化国家”推进改革之年。二十届“中央深改委”第一次会议指出，2023年是贯彻党的二十大精神的开局之年，要把全面深化改革作为推进中国式现代化的根本动力，聚焦全面建设社会主义现代化国家的重大问题谋划推进改革。“中央深改委”全年召开3次会议，研究出台14个改革方案，讨论通过4个改革工作文件。这些改革方案聚焦中国式现代化重大战略问题，例如第一次会议通过的《关于加强和改进国有经济管理支持中国式现代化建设的意见》《关于强化企业科技创新主体地位的意见》、第二次会议通过的《关于深化农村改革实施方案》《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，指向面向现代化的长远战略问题。同时，2023年的改革进一步推动制度集成，例如第二次会议通过的《关于建设更高水平开放型经济新体制促进构建新发展格局的意见》，第三次会议通过的《关于健全自然垄断环节监管体制机制的实施意见》等，在前期改革的基础上，构建相关领域系统全面的制度体系和体制机制体系。

2014年到2020年，全面深化改革经过夯基垒台、立梁架柱，全面推进、积厚成势，系统集成、协同高效三个阶段的接续推进，基本完成了《决定》部署的任务。2020年，重要领域和关键环节改革取得了决定性成果，完成了《决定》提出的改革任务，达到了形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型这一阶段性目标。2021—2023年间，全面深化改革进入推动新发展阶段改革时期，在新的历史起点上向更深层次推进。十年来，全面深化改革坚持完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化总目标，坚持目标导向、问题导向、效果导向结合，一步一个脚印，一年一个台阶，呈现蹄疾步稳的时间性特征和上下联动的空间特征。在中国改革开放史上，这十年已经具有完整的历史阶段属性。

三、全面深化改革的革命性突破与成就：改革开放的历史性转变

与此前局部探索、破冰突围的改革相比，全面深化改革是系统整体设计、协调推进的改革，是全方位、深层次、根本性、全面深化的改革，其范围之大、规模之大、力度之大在中国前所未有，在世界上绝无仅有。“新时代10年，我们推动的改革是全方位、深层次、根本性的，取得的成就是历史性、革命性、开创性的”（15）。笔者曾从改革目标、改革领域与对象、改革程度和手段、改革难度与价值追求、改革推进方式五个方面探讨了全面深化改革的特征（16）。十年来，全面深化改革已经取得了一系列“革命性的”突破，取得历史性伟大成就，是一场思想理论的深刻变革、一场改革组织方式的深刻变革、一场国家制度和治理体系的深刻变革、一场人民广泛参与的深刻变革。改革开放实现了由局部探索、破冰突围到系统协调、全面深化的历史性转变（17）。

（一）思想理论的深刻变革

改革开放作为突破既有体制机制、破除既有利益格局、重构制度体系的创新实践，必然伴随着思想的解放和理论的发展。与局部探索、破冰突围的改革开放相比，全面深化改革是思想理论创新引领的，实践创新经验反过来推动思想理论创新和深刻变革。《决定》初步回答了什么是全面深化改革、为什么要全面深化改革、如何全面深化改革的问题，初步构建了全面深化改革思想理论体系。全面深化改革十年实践创新及其理论总结，丰富和发展了这一思想理论体系。

其一，实践创新发展了全面深化改革的内涵，深化了对什么是全面深化改革的思想認识。《决定》提出了15个领域330多项重大改革举措。在实践中，全面深化改革的内涵不断扩展。2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》围绕全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家提出了190项重大改革举措。2015年10月召开的党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》围绕贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，提出一系列新的改革要求。党的十九大围绕决胜全面建成小康社会、党的二十大围绕以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出了一系列新的改革部署。此外，党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》、党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》、党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》、党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》都内涵着新的改革部署和要求，是党的十八届三中全会《决定》关于全面深化改革部署的延伸和发展。将这些新部署新要求纳入全面深化改革，将民主法治建设、高质量发展、小康社会建设、中国式现代化、党和国家机构改革、国家治理体系、经济社会发展、党的建设纳入全面深化改革，从理论上拓展了全面深化改革内涵的认识。

其二，实践创新丰富了全面深化改革的依据，深化了对为什么要全面深化改革问题的认识。《决定》指出，改革开放是决定当代中国命运的关键抉择，是党和人民事业大踏步赶上时代的重要法宝。“改革开放是当代中国大踏步赶上时代的重要法宝，是决定中国式现代化成败的关键一招”，“推进中国式现代化，必须进一步全面深化改革开放”，“坚决破除一切制约中国式现代化顺利推进的体制机制障碍”（18）。这些重要观点是全面深化改革进程中形成的新认识。新时代十年来，全面深化改革推动一系列战略性举措、变革性实践、突破性进展，取得一系列标志性成果，战胜一系列重大风险挑战，成功推进和拓展了中国式现代化。中国式现代化是在全面深化改革进程中推进和拓展的。没有全面深化改革，就不可能成功推进和拓展中国式现代化。2023年全面深化改革开始聚焦全面建设社会主义现代化国家整体推进。全面深化改革成为推进中国式现代化的根本动力，全面深化改革不仅是决定当代中国命运的关键一招，也是决定未来中国式现代化成败的关键一招。

其三，实践创新拓展了全面深化改革的路径，深化了对如何全面深化改革问题的认識。全面深化改革，根本在改革、关键在深化、重点在全面。新时代如何改革、改革如何全面推进、如何深入推进，是全面深化改革路径探索的主要问题。全面深化改革实践回答了这些问题，形成了一整套全新的改革话语体系。关于新时代如何“改革”，实践中形成了一系列新观点和新举措，例如，新时代推进全面深化改革必须勇于自我革命，党政主要负责人必须亲力亲为抓改革。关于如何做到“全面”，实践中形成一系列新思想新方法，例如，围绕形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型目标，以各方面制度体系建设为重点，全面改革、协调推进，系统改革、形成合力，让各方面改革和制度成果形成“化学反应”。关于改革如何“深化”，实践中形成一系列新观点新举措，例如，在改革对象方面强调啃硬骨头，闯难关；在改革展开方面强调通过优先顺序逐步深化，初期重点推出基础性、牵引性改革，中期突出创造性、引领性改革，后期重点出台战略性、战役性改革；在改革集成方面，将系统集成作为改革的基本理念和原则，通过构建改革主体框架推进改革系统集成、制度集成，全面提升制度效能。

（二）改革组织方式的深刻变革

改革开放是一个系统工程，全面深化改革是一个复杂的系统工程，是一个有组织的过程，需要有与之相适应的组织方式。《决定》提出了“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”的要求，明确“中央深改组”负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。十年来，“中央深改委”（“中央深改组”）全面落实上述四项职能，全面深化改革围绕“系统性、整体性、协同性”展开，在组织方式上形成一系列新的时代特点，实现组织方式的深刻变革。

其一，更加突出集中统一领导。相对于党的十八大以前的改革而言，成立“中央深改组”意味着全面深化改革集中统一领导体制的确立，是改革领导体制的创新。这一体制确保改革高位推进、集中推进、统一推进、协同推进、一体推进，保证全面深化改革“系统性、整体性、协同性”的落实。在实践进程中，这一领导体制不断完善。首先，权力位阶不断提高。如前所述，从“中央深改组”到“中央深改委”，伴随着决策权、统筹力与落实力的扩大。其次，权能不断扩大。逐步将党的十八届四中、五中，十九届三中、四中、五中全会以及党的十九大、二十大部署的改革事项纳入推进落实权限。第三，职能不断增强。“中央深改委”（“中央深改组”）初期主要研究出台改革方案，从2017年开始，除了研究部署改革以外，还全面推进改革督察、改革评估、改革总结，实际上成为集全面深化改革设计、决策、落实于一体的领导机关与执行机关。

其二，更加突出顶层设计。与党的十八大前的摸着石头过河的渐进式改革相比，全面深化改革一开始就是顶层设计的改革。《决定》是改革方案的顶层设计，“中央深改委”（“中央深改组”）则就改革过程进行顶层设计。首先，时间上看，对改革方案的顶层设计进行接续展开和延伸，这就是如前所述的将中共中央历次重大会议的改革部署跟进接续纳入改革方案的顶层设计，确保了顶层设计的发展性和延续性。其次，空间上看，处理好顶层设计与部门、地方分层对接的关系，推进各项改革实现上下左右、方方面面的衔接，发生“化学反应”，确保顶层设计的实效性和具体性。第三，实践上看，将地方试点纳入顶层设计。2015年开始，强调通过试点提升改革整体质量，将地方试点探路纳入顶层设计框架。当年启动了一批改革试点，如三江源国家公园体制试点、司法体制改革试点。此后，中央批准的地方改革试点逐年增多，如“多规合一”改革试点、承担行政职能事业单位改革试点、省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点等。实践证明，顶层设计与试点探路相辅相成。顶层设计为地方试点明确方向，地方试点充分发挥了地方积极性、取得了可复制的改革经验、提升了顶层设计质量和改革整体质量。

其三，更加突出目标导向。相对于党的十八大前的改革而言，全面深化改革从一开始就有明确而具体的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。为达成这一目标，改革第一阶段重点推出基础性、牵引性改革，为制度体系夯基垒台、立梁架柱；第二阶段全面推进、积厚成势，重点推出创造性、引领性改革，拓展制度体系建设基础；第三阶段重点出台战略性改革、战役性改革，促进改革和制度体系系统集成、协同高效。与此同时，改革过程中强调问题导向和效果导向，强调将目标、问题、效果三个导向有机结合起来。特别是在民生改善、高质量发展等方面，陆续推出一批问题导向的改革，同时，以实效性为基准考量改革推出的顺序。实践证明，以问题和效果为导向的改革，不仅与以目标导向的改革不矛盾，相反，通过及时解决制度体系暴露的问题，提升改革的成效，本身就是完善制度体系的过程。

（三）国家制度和治理体系的深刻变革

全面深化改革进程中的改革组织方式变革本身就是国家制度变革和治理体系深刻变革的具体体现，同时推动国家制度和治理体系的深刻变革。全面深化改革，既注重保持中国特色社会主义制度和国家治理体系的稳定性和延续性，又注重通过改革建设国家治理体系和治理能力现代化急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度，推动中国特色社会主义制度不断自我完善和发展，促进制度建设与治理效能转化融合。

其一，从国家制度视角看，全面深化改革推进国家制度体系更加成熟更加定型。全面深化改革以推进中共建党一百周年各方面制度更加成熟更加定型取得明显成效为阶段性目标，以制度建设为主线，推进各个领域根本制度、基本制度和重要制度建设。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，即到建党一百周年，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效，到二〇三五年，各方面制度更加完善，到新中国成立一百周年，使中国特色社会主义制度更加巩固，提出了党的领导、人民民主、法治体系、行政体制、基本经济制度、先进文化制度、民生保障制度等十二个方面的制度体系，提出这个总体目标和各方面制度体系，正是基于改革开放特别是全面深化改革实践。例如，经过十年改革，到2023年，生态文明建设制度体系已经基本形成，包括最严格的生态环境保护制度、资源高效利用制度、生态保护和修复制度和生态环境保护责任制度等四个基本制度和领导干部自然资源资产离任审计制度、生态环境保护综合行政执法制度、中央生态环境保护督察制度、生态环境监测和评价制度、生态补偿和生态环境损害赔偿制度、生态环境损害责任终身追究制等一系列重要制度，这些基本制度和重要制度都是通过全面深化改革建立的。

其二，从治理体系视角看，全面深化改革促进公共政策过程创新。习近平指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”（19）国家制度是国家治理体系的根本依据，法治是国家治理体系的重要依托，党和国家机构是国家治理体系的基本载体，而公共政策过程则是国家治理体系的具体运行。全面深化改革本身是改革政策过程的全面创新，也推动了国家公共政策过程的全面创新。首先，相对于党的十八大前的改革而言，全面深化改革是政策议程、政策制定、政策执行、政策督察、政策评估全链条的创新过程，特别是强调一分部署、九分落实，构建改革督察体系和评估体系，确保改革方案落实。其次，全面深化改革推动国家公共政策过程创新。一是推动形成党中央集中统一领导政策过程的格局，破解了以往政府甚至部门主导政策过程、决策与执行脱节、政策执行走样等问题，提升了政策执行力和政策效能。二是推动构建了党委、政府、人大、政协共抓政策落实的体系。党委主要通过集中动员、主题教育、巡视巡察等方式主导政策落实；政府主要通过“大督查”方式推动政策落实；人大主要通过执法检查方式督促政策落实；政协主要通过调研、协商方式促进政策落实。“四大家”自上而下，职责同构，形成了全链条全领域政策落实体系，将政策执行分解为政策执行与政策落实二元并立的两个体系，这是公共政策过程的中国实践和中国特色，也是国家治理、公共管理、公共政策过程的中国智慧和中国创新。

其三，从党和国家各项事业发展看，全面深化改革关键一招作用充分彰显。全面深化改革开创了以改革开放推动党和国家各项事业取得历史性成就、发生历史性变革的新局面。首先，全面深化改革在“四个全面”战略布局中发挥动力作用，全面深化改革和全面依法治国，如鸟之两翼、车之双轮，是“四个全面”战略布局的动力系统。其次，全面深化改革推动改革与发展高度融合，与引领经济新常态、供给侧结构性改革、三大攻坚战（20）、高质量发展、中国式现代化等一系列发展战略布局接续衔接，推动经济实力实现历史性跃升，历史性地解决绝对贫困问题，推动中国发展站在更高历史起点上。第三，全面深化改革将经济体制改革和完善对外开放体制机制有机结合，推动高水平对外开放。从“全面深化改革开放”到“全面深化改革”，没有降低对外开放的地位，而是将对外开放纳入改革的范围。通过全面深化改革构建面向全球的高标准自由贸易区网络，推进“一带一路”建设，夯实了对外开放的制度基础，强化了对外开放的动力，推进形成更大范围、更宽领域、更深层次、更高水平的对外开放格局。

（四）人民群众广泛参与的深刻变革

全面深化改革是以人民为中心的改革。《决定》提出“解放和增强社会活力”“让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。全面深化改革尊重群众首创精神，注重解决人民群众关心的利益问题，增强人民群众获得感幸福感安全感，促进人的全面发展，形成了全社会改革创新活力迸发的生动局面。

其一，全面深化改革突破利益固化的藩篱，推动实现社会公平正义。实现公平正义是全面深化改革的重要目标。利益固化是阻碍社会公平正义的主要约束，全面深化改革在方案设计和实践推进上强调突破利益固化的藩篱。例如，出台强化反垄断深入推进公平竞争制度，出台领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，制定和实施合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出制度，保护、鼓励职务犯罪举报人，推进行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，这些改革和制度建设对于破除既得利益格局、突破利益固化的藩篱、实现社会公平正义具有极大的针对性和“穿透力”。

其二，全面深化改革促進民生改善和人的全面发展。全面深化改革深度切入民生各个领域，改革方案和举措具有“含金量”和获得感。改革按照“急难愁盼”确定优先序。例如，在医疗领域，先后出台深化医疗服务价格改革、完善医疗卫生行业综合监管、治理高值医用耗材、国家组织药品集中采购、完善短缺药品供应保障、推进医疗保障基金监管制度体系改革、推进区域医疗中心建设等重大举措，这些措施有效推动了“看病难、看病贵”问题的破解。在教育领域，推出减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担、规范校外培训机构发展、学前教育规范发展、托幼服务健康发展、改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件等改革，有效推动教育资源均衡配置和保障教育公平。

其三，全面深化改革增强了中国式现代化的活力。现代化的推进需要社会秩序，更需要社会活力。全面深化改革把解放和增强社会活力作为重要目标。首先，推出一批增强群众办事便捷性的改革，如政务公开改革、整合城乡居民基本医疗保险、户籍制度改革、招生制度改革、建立居民身份证异地受理挂失申报和丢失招领制度、推进企业职工基本养老保险全国统筹和中央调剂、推广群众办事“最多跑一次”改革、统筹推进城乡义务教育一体化改革发展、推动个人养老金发展、推进公共法律服务体系建设等，这些改革举措降低了人民群众的办事成本、提升了社会流动性。其次，开展人民群众参与的第三方评估，如对争议较大的立法事项引入第三方评估，对政府购买服务进行第三方评估，对改革成效进行第三方评估，这些措施提升了人民群众的改革参与度、积极性和主动性。第三，兜住经济社会和民生发展底线，如改进生活无着的流浪乞讨人员救助管理、解决无户籍人员的户口登记问题、开展农村人居环境三年整治等，这些改革措施补齐了社会发展短板，夯实了社会稳定与增强社会活力的基础。

全面深化改革十年取得了两个方面的历史性成就：一是完成了《决定》提出的阶段性改革任务，在制度建设上取得了一系列革命性突破和历史性成就，接续开启了新发展阶段聚焦中国式现代化的改革开放；二是实现了改革思想理论、改革组织方式、改革“关键一招”作用发挥、改革广泛参与等一系列深刻变革，实现了改革开放由局部探索、破冰突围到系统协调、全面深化的历史性转变。这两个方面的成就，为推动改革在新发展阶段打开新局面，积累了宝贵经验，奠定了坚实基础。

注释：

（1）《习近平谈治国理政》第3卷，外文出版社2020年版，第111页。

（2）（15）《习近平主持召开二十届中央全面深化改革委员会第一次会议强调守正创新真抓实干在新征程上谱写改革开放新篇章》，《人民日报》2023年4月22日。

（3）（17）《习近平著作选读》第2卷，人民出版社2023年版，第395、394—395页。

（4）（5）（8）《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333、343、179页。

（6）（9）《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第372、242页。

（7）（10）（11）（19）《习近平著作选读》第1卷，人民出版社2023年版，第178—179、5、220—221、105页。

（12）《胡锦涛文选》第3卷，人民出版社2016年版，第627页。

（13）《习近平谈治国理政》第1卷，外文出版社2018年版，第67—69页。

（14）《习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第八次会议强调巩固良好势头再接再厉乘势而上推动全面深化改革不断取得新成效》，《人民日报》2014年12月31日。

（16）赵凌云、岳仁崇：《论全面深化改革开放的阶段性特征》，《江汉论坛》2014年第8期。

（18）习近平：《在纪念毛泽东同志诞辰130周年座谈会上的讲话》，《人民日报》2023年12月27日。