行政应急征用与补偿制度的完善路径

李会勋 张琳

[摘 要]自新冠肺炎疫情暴发以来，应急征用行为已成为突发事件处理的必备手段之一。但由于现有法律法规对突发事件中应急征用的条款适用范围太窄，以及个别领域的规定付之阙如，疫情期间的应急征用和补偿的争议案件不断发生，尤其是上位法的缺乏导致地方规章和规范性文件高度同质化，可操作性不强，在实践中出现了征用主体和征用范围不明确、征用程序缺乏细致规定、补偿标准模糊等突出问题。因此，应当从突发事件的应急征用与补偿事前预防法律体系、高效公平的应急征用事中处理程序框架、突发事件的应急征用事后救济机制三个方面建立一套完整的应急征用与补偿法律体系，化解行政应急征用与补偿过程中产生的纠纷，平衡突发事件处置中公益维护和私权保护二者的关系。

[关键词]应急征用；征用补偿；突发事件应对；补偿制度；反思完善

[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2024）01-0095-10

The improvement path of administrative emergency requisition and compensation system

— legislative response to emergencies in the post-epidemic era

LI Hui-xun，ZHANG Lin

（School of Humanity and Law，Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590，China）

Abstract：Since the outbreak of COVID-19，emergency requisition has become one of the necessary means of emergency management. However，due to the narrow application scope of the provisions of emergency requisition in emergencies in existing laws and regulations，and the absence of provisions in a few fields，the dispute cases of emergency requisition and compensation during the epidemic have occurred constantly. In particular，the lack of superior law leads to a high degree of homogenization of local regulations and normative documents，which is not strong in operability. In practice，there are prominent problems such as unclear subject and scope of expropriation，lack of detailed provisions of regulations procedures，and vague compensation standards. Therefore，a complete legal system of emergency requisition and compensation should be established from three aspects：the pre prevention legal system for emergency requisition and compensation，the efficient and fair procedure framework of emergency requisition and post-relief mechanism of emergency requisition. In doing so，we could resolve disputes arising in the process of administrative emergency requisition and compensation，and balance the relationship between public interest protection and private rights protection in the handing of emergencies.

Key words：emergency requisition；compensation for expropriation；emergency response；compensation system；reflection and improvement

一、引言

行政應急是我国法制建设在改革开放时期的重要组成部分。自党的十六大以来，党中央、国务院作出了全面加强应急管理工作的重大决策，出台实施的突发事件应对法为有效实施应急管理提供了更加完备的法律依据和法制保障[1]。从法理上来说，行政应急权适用于强突发性的、偶发性的事件，在本质上仍属于紧急状态中的行政权，而且因其发生概率相较于其他行政管理活动要低得多，所以我国的应急法律制度建设进展相对缓慢、应急法治理念发展相对滞后、应对突发事件的相关行政应急措施存有欠缺。新冠肺炎疫情暴发后，行政应急征用及其补偿制度引起了法律学术界和实务界的较大关注，主要集中在以下四个方面：

其一，应急征用主体。薛峰等认为从特别法优于一般法的角度来看，应急征用主体应当适用《中华人民共和国传染病防治法》的规定，即将范围限定在县级以上人民政府[2]；而张亮则持相反观点，认为县级以上人民政府和法律法规专门授权的应急职能部门均可以作为应急征用的主体[3]。王红建等认为，我国对于应急征用主体的现有规定已不符合现实状况，除政府和应急管理部门外，还应当对社会应急力量以及某些企事业单位的应急征用权作出规定[4]。

其二，应急征用范围。对于在司法实践中产生诸多争议的一次性使用物品的征用，刘连泰以司法实践中征收口罩事件为例进行了探讨，认为对口罩这类一次性使用物品的征用实际上是由征用转化来的征收，即形式上为征用，实际上为征收[5]；刘锐从一次性使用物品的所有权与使用权的不可分离属性出发，论证了一次性使用物品征用的正当性[6]；林鸿潮等的研究认为，对一次性使用物品事实上可以进行征用，因为这类行为属有偿，且实质上是对其使用权的分配[7]。另外，对于劳务征用是否应当纳入补偿范围的问题，王开元认为相较于私有财产的征用，劳务征用对于相对人的法益侵损更重，因此在我国应急行政领域应形成规范的劳务征用补偿原则，以保护相对人合法的劳动财产利益[8]。

其三，应急征用程序。霍登科认为在引入正当程序的理念和制度的前提下，应当分步骤实现应急征用行为的程序化[9]；宋宗宇等认为，基于兼顾效率与公平的考虑，应当设立征用补偿的简易程序[10]；金成波认为，虽然紧急行政权的行使需要快捷迅速，但必须保障被征用人的知情权[11]。

其四，应急征用补偿制度。关于是否应当补偿应急征用的问题，学界一致认为应当给予补偿。至于补偿的范围，张雨田认为，对于不同的征用物应当以“损失回复”为基础建立对应的补偿标准，并应以相对人的合法预期为准，引入第三方评估机构，以保证补偿标准的客观性[12]；刘连泰认为按照合宪性解释的要求，一次性使用物品被征用后的补偿范围应当包括一次性使用物品损毁、灭失的损失以及被征用物品征用期间的使用权损失[5]；蒋红珍认为征用导致的额外“特别牺牲”也应当包含在补偿范围之内[13]。

上述学者们的研究表明，在行政应急征用过程中把

三、突发事件行政应急征用实施的法律障碍

通过对当前我国应急征用法律规范的分析，结合新冠肺炎疫情期间应急征用实践中的纠纷争议点，可以分析出我国突发事件行政应急征用实施过程中仍然存在以下四个方面的缺陷与障碍：

（一）应急征用主体不明确、征用范围缺乏规定

第一，应急征用主体的规定不明确。突发事件中应急征用的主体是征用的决定部门和实施机关。根据《突发事件应对法》第12条的规定可知，县级以上人民政府及相关部门为征用主体，但是在其第52条中，“及相关部门”被抹去，征用主体仅剩“县级以上人民政府”。然而《传染病防治法》第45条却明确规定征用主体为“县级以上地方人民政府”。征用主体的法律规定存在差异，在同部法律的适用中必会体现冲突。2020年2月云南省大理白族自治州大理市卫生健康局因发出《应急处置征用通知书》，引发了公众的关注。其主要争议点就是大理市卫生健康局是否为适格的征用主体。通过查阅《云南省突发事件应急征用与补偿办法》可以看到，其第3条中规定应急征用的主体为县级以上人民政府。关于《突发事件应对法》与《传染病防治法》对征用主体规定上的差异，在学界也存在争议。一种观点认为根据《突发事件应对法》第12条的规定，大理市卫生健康局应当享有征用权；另一种观点则认为，《突发事件应对法》的第52条为第五章的特殊规定，在“特殊性规定优于一般性规定使用”的原则下，大理市卫生健康局就不应当享有征用权，而且地方管理办法也并未赋予相关部门权力，故大理市卫生健康局不应当为应急征用的适格主体[16]。

第二，征用范围没有规定。在新冠肺炎疫情期间，一次性消耗物品能否纳入应急征用范围引发了学界的广泛讨论。主要有两种不同的观点：一种观点认为，口罩、防护服等一次性消耗品在使用后随即丧失其原有价值，因此此种“征用”并不单纯的是对于此类物品使用權的限制，而是对于其所有权的剥夺，故一次性消耗品不应该被纳入应急征用的范围[5];另一种观点则认为，对于一次性消耗品的征用并没有改变其原有的法律状态，在法律属性上其所有权并没有变更，虽然一次性消耗品征用后会被损毁甚至灭失而丧失其应有的价值，但这仅仅是对于此类物品在使用后产生的事实状态变更，其法律状态并没有受到影响，被征用的一次性消耗品没有使用完毕的部分，所有权人有权请求返还，对于已经使用完毕而被损毁或灭失的部分，所有权人有权请求补偿[6]。除此之外，对劳务征用的规定也存在法律上的缺失。我国《宪法》第10条①和第13条②中明确规定了国家征用的范围仅包括土地和公民的私有财产，对劳务的征用未作规定。但我国《传染病防治法》第45条却规定：“县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员……紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。”亦即承认人员的“劳务”可以作为被征用的对象。在实践中，对于劳务的“征用”也屡见不鲜。如在新冠肺炎疫情期间的伴随物资调用所调动的物流运输等劳务就属于被征用的范围。然而，由于法律上对于劳务征用的规定仍为空白，实践中诸如此类的劳务征用补偿也就不了了之，被征用人的合法权益遭受侵害。这不但会降低政府公信力，还有可能会影响公共秩序。

（二）应急征用程序与补偿标准不清晰

江必新曾在《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》一文中提出，程序的运用可以推开法治文明的大门，实现驯服统治者、把权力晒在阳光下的梦想，使得人类自此与恣意和专横的人治相揖别[17]。事实上，程序的确是法治的生命。由于我国“重实体、轻程序”的法律传统，我国应急法律程序的规定存在一定程度的缺乏。《中华人民共和国立法法》（下文简称《立法法》）第11条第7款③规定，对于非国有财产的征收、征用只能通过制定法律的方式来规制。表4是对我国突发事件应急征用程序法律规范内容的罗列。

根据表4可知，我国当前的应急征用程序性规范仅以“依照法律规定”为概括且并未有具体确切的法条指向，这就使得地方政府制定的规章或规范性文件的程序性规定既模糊又缺乏体系性，导致地方政府在进行应急征用时，对于模糊的程序规定的践行完全需要依靠自身的执法水平和法制观念。各地执法标准不一，行政机关由于缺乏应急法律程序规则的规制，征用与补偿行为的不规范也就在所难免。另外，行政相对人的民主权利也因征用程序的缺失而难以行使。在实践中，群众对于无具体规定的应急征用行为若存在较为强烈的质疑，无疑会对突发事件中的应急征用进程带来巨大阻碍。

《突发事件应对法》和《传染病防治法》也都未对应急征用补偿的标准作出明确界定④，只是使用概括性的“应当补偿”字眼，对于“如何补、谁来补、什么标准补、什么程序补”都无具体性规定。而各地方政府出台的规章和规范性文件几乎都是简单翻印上位法，以“应当进行合理补偿”草草了事。这不但会导致实践中因征用主体补偿的自主权过大，被征用公民的财产权益无法得到保障，而且还会在相关人员征用物资时，无法对于征用对象进行细致的价值评估，致使被征用人即使事后受到补偿也会遭受较大的财产损失。因此，补偿标准关系到被征用后财产的补偿认定数额等问题，行政主体应高度关注，以免激发社会公众的抵触情绪，不利于突发事件的处理与应对[18]。地方政府显然也关注到了补偿标准问题，如武汉市人民政府颁布的《武汉市应对突发事件应急征用和补偿实施办法》对于应急征用补偿程序和标准做了较为细致的规定，明确了补偿方式、补偿原则等。武汉政府的这种先行先试，对完善应急征用法律体系提供了可靠的实践样本。

（三）应急资金没有列明补偿资金的具体份额

突发事件应急征用的补偿资金属于应急资金的一部分，然而我国突发事件应急征用的补偿资金尚缺乏稳定可靠的来源与法律保障。突发事件的应急资金通常来源于国家财政，但是在突发性事件的处理过程中，用于救灾抢险、保障社会公众安全以及维护公共秩序已经是一笔巨大支出，加之突发事件过后的灾后重建，可供用于征用后补偿的资金是少之又少。尽管《突发事件应对法》规定各级人民政府应当采取财政措施保障应急资金，在突发事件发生后可以请求上级政府提供资金支援，但是各级政府应急征用补偿的支出责任划分并没有细致性规定。从严格意义上来说，我国应急征用补偿并没有法律规定的稳定资金来源渠道[19]。《突发事件应对法》第34条虽规定突发事件工作的资金鼓励由公民、法人和其他组织来为人民政府提供支持和捐赠①，但是，不论是捐赠还是募集，都属于社会公众的自发行为，存在稳定性不足的问题，因而只能作为国家财政的补充。此外，即使捐赠和募集的资金总量足够，但难以预测的募集周期也有可能导致补偿的周期无限制地延长，被征用人的权利依然受损。

（四）应急征用事后救济乏力

公权力内生的扩张性需要私权利相应的力量予以抗衡[20]。应急征用行为本质上属于具体的行政行为，因此对于应急征用，相对人也应当然地享有行政诉讼和行政复议的权利。然而我国现有应急征用立法并没有对被征用主体的行政诉讼和行政复议权利进行阐释。《突发事件应对法》第63条虽然对于地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反《突发事件应对法》的规定以及不履行法定职责的法律责任进行了规定，但其内容仅仅为“由其上级行政机关或者监察机关责令改正”②。此外，即使认定被征用人享有上述行政诉讼和行政复议的权利，理论上认定相对人可以采取此种方法对自己的合法权利进行维护，但实际上往往救济无门。究其原因，首先，尽管在应急条件下行政程序的某些步骤可以相比较常态下的一般情况进行省略，但必要的如通知并听取当事人意见、说明征用原因和方法、阐述补偿方案等环节是应予保障的。而实践中由于征用程序的缺失，相对人无法了解征用的流程，征用材料、证据往往并不全面，甚至有未经程序直接征用的做法。如新冠肺炎疫情期间，武汉软件工程职业学院根据武汉市委以及武汉市防控指挥部的决定，征用校区内的学生宿舍作为疫情防控临时隔离点，然而却没有在征用事前通知并征求学生意见，也未对征用造成损失的补偿标准给予说明。因此，在此类补偿诉讼中，基于被征用人提出初步证据证明损失的举证规则下，一旦其权益受损，就难以通过足够的证据证明权益受损的程度。其次，行政诉讼、复议过程所需要耗费的人力、物力，包括时间等成本都无法估量，应急征用本身对于公民的财产权益就造成了侵害，即使最后通过救济手段得到了救济，也会因仅限于补偿直接损失而不能得到完全补偿。因而，应急征用和征用后的补偿不足和救济乏力，通常会导致利益受损群体通过网络舆论寻求救济，这就可能引发公众对政府的猜忌，降低政府公信力。

四、我国行政应急征用与补偿制度的完善对策

新冠肺炎疫情虽已平息，但由疫情防控引发的关于我国应急征用法律体系的缺漏尚存。我们应当从事前、事中、事后三个方面化解行政应急征用与补偿过程中可能产生的纠纷，通过兼顾效率与公平，更标准、合理地规制应急征用权，维护相对人的合法权益。

（一）构建突发事件应急征用与补偿事前预防法律体系

1.出台上位法，健全突发事件应急征用法律规范

我国对于应急征用的上位法规定散见于《宪法》《民法典》《突发事件应对法》等法律之中，尚缺乏系统的专门上位法。对于突发事件应急征用的专门立法多存在于地方规章和规范性文件之中。然而这些规章和规范性文件的条文缺乏上位法的依据，各地自行创设的条文既缺乏统一性，又没有一套完整的体系与标准，导致公民的合法权益易遭受损害。另外，由于我国《立法法》对于法律保留性条款的规定，地方规章和规范性文件因法律保留条款的限制而难以细化具体规则。如新冠肺炎疫情期间，街道或者社区疫情防控人员入户消杀，导致侵犯財产权的案例时有发生③。2021年12月20日举行的十三届全国人大常委会第三十二次会议对《突发事件应对法》进行了修订，但《突发事件应对管理法（草案）》也只是对于“建立健全应急物资储备保障制度”做了较以前更为详细的内容表述[21]，对于应急征用与补偿的流程规定并未增设。《突发事件应对法》作为应对突发事件的总体性上位法，并不适宜增加过多详细的应急征用与补偿条文。因此出台一部专门针对行政应急征用与补偿的法律是最为适行的办法。

《突发事件应对管理法（草案）》对于应急物资保障制度的具体安排和《关于健全公共卫生应急物资保障体系的实施方案》对于加强公共卫生应急物资储备建设的目标确定[22]为应急物资保障与管理体系的构建奠定了基础。因此，应当出台《应急物资保障与管理法》，即在应急物资保障制度的基础上增设应急物资管理办法条文，增加应急征用与补偿的具体实施办法，并以应急物资储备、应急物资征用、应急物资征用补偿、救济途径、法律责任为一体构建突发事件应急物资保障与管理体系—《应急物资保障与管理法》。以这种架构构建的专门立法，可以体现“应急征用”置后的观点。应急征用实际上是对于公民合法权利的限制，因此应当在国有财产调用不足的情况下再进行私人财产的征用，以保障突发事件应对的高效有序，从而最大限度地减少对公民合法权益的侵害，维护突发性事件下的社会稳定。在非应急状态下，政府应当做好常态化应急物资的储备保障工作，建立应急物资储备保障制度，对于应急物资的储备品种目录进行实时更新，并应根据不同地区特点结合物资储备情况进行突发事件状态下应急征用方案。此外，应急征用方案应透明，应向社会公众公开并吸纳合理意见，并针对特殊的可能涉及应急征用的物品、劳务，提前沟通、签订预征用协议，以保证应急物资的生产与供给，为突发事件的发生随时做好应急征用准备。

2.丰富补偿资金来源，完善征用补偿金获得渠道法律规范

为保证应急征用后对被征用主体的补偿，应当丰富我国补偿资金的获得渠道。《突发事件应对管理法（草案）》第56条规定，对于巨灾风险保险体系的建立，可以通过建立应急征用保险制度，以政府为投保主体来交付保费，在突发事件发生时可以得到相应的资金保障，以此来缓解政府的财政压力[23]。另外，《突发事件应对管理法（草案）》第55条也鼓励慈善组织在政府的领导下依法开展募捐活动，建立专门的救济金征用补偿账户，对于募集的资金应按照一定比例存入补偿金账户，以专门应对征用结束后的补偿工作，为国家财政提供补充，分担补偿压力[23]。

（二）推动建立高效公平的应急征用事中处理制度框架

1.明晰应急征用与补偿的实施主体

第一，对于征用的实施主体而言，应当明确为县级以上人民政府而非县级以上人民政府相关部门。目前我国法律规定中的应急征用主体多元而不规范，“县级以上地方各级人民政府部门能否成为应急征用的主体”引发诸多争议。笔者认为，县级以上人民政府部门不能成为应急征用的主体。首先，在突发事件的背景下，对于物资的征用需要快速有力地实施，县级以上人民政府统一行使职权对物资进行征用能够高效快捷，但若由各政府部门进行应急征用，则会导致诸多问题，如物资征用不及时、物资征用不全面、物资征用后使用途径不适宜等等。其次，县级以上人民政府部门作为征用的实施主体，公民的合法权益更易受到侵害，政府部门的征用行为更容易产生权利的滥用，从而难以将完整的征用行为以合理的限度进行规制，致使征用结束后的补偿与救济更容易产生问题，进而侵害公民权益[24]。因此，县级以上人民政府部门不宜成为应急征用的主体。

此外，《突发事件应对法》第8条规定的“突发事件应急指挥机构”只是相当于地方政府的内设机构，需通过地方政府的行政授权才能获得行政征用权而统一领导和协调开展突发事件应对工作。因此，此类机构也应当成为行政应急征用的适格主体，在其职责消灭后，其责任义务应当由地方人民政府进行承担。

第二，对于补偿主体，应当贯彻“谁征用、谁补偿”的原则。在法律中规定，实施征用行为的主体即为补偿主体。例如，前文中提到的突发事件应急指挥机构解散后的补偿责任应由人民政府承担。

2.明確应急征用范围

第一，“过境物资”不应被纳入征用范围。目前我国对于应急征用的范围仅规定为单位和个人的动产与不动产，但为了应急征用制度能更好地适应突发事件的应急管理工作，应该对于目前的征用范围进行调整与明确。譬如《突发事件应对法》第7条规定禁止征用主体跨行政区域行使征用权①。而“过境物资”应属于“涉及两个以上行政区域”的征用范畴。虽然突发事件的征用是采用“属地管理为主”，但若仅以“属地管理”处理突发事件应急征用问题为原则，极易造成地方保护主义，使得过境物资有被任意征用的可能。尽管对于“过境物资”的征用是为了应对突发事件而做出的紧迫性行为，但是这并不能被扩大解释为“保护公共利益的应急处理措施”。过度地扩大征用权的行使范围只会导致权利的滥用，损害公民的权益，对整体的防疫大局也会产生不利的影响。

第二，应当将劳务、一次性消耗物品的征用规定纳入应急征用范围。明晰的征用对象范围可以限制行政主体的自由裁量权，减少“乱征”现象，为征用后的补偿划定合理范围。通过这次新冠肺炎疫情的应急处理，我们应当认识到一次性消耗品纳入征用范围是必要的。诸如口罩、防护服等一次性消耗物品，虽然在使用后会损毁、灭失而丧失其价值，但是其所有权并未发生变更。从另一种角度来看，诸如口罩、防护服这类一次性消耗品在处理突发事件中既是必不可少的，也是国家应对突发公共卫生事件等的必备物品。因此，对于一次性物品的征用在公共利益的维护中是不可或缺的，这类一次性消耗品应当纳入应急征用的范畴。而且在对此类消耗品产生损毁或使用后灭失的情形下，应当按照被征收物品损毁灭失而无法返还的标准对于所有权人进行补偿。此外，在征用医院、酒店、企业、运输车辆之时，实践中通常也将对应的劳务，如医疗服务、酒店管理、企业劳动生产、运输服务等一同予以征用。因而，为提高应急状态下政府对劳务征用的可操作性，此类劳务也应纳入征用范围，从而保障此类劳务人员在寻求劳务补偿的行为合法合规，保护相对人的合法权益。

3.构建应急征用程序

应急征用程序不同于一般行政程序。突发事件的紧迫性决定了应急征用的高效性，但是简化程序并不意味可无限制地简化。“正当程序原则”为行政行为设定了“最低限度”，因而面对突发事件，应急征用的执行必须以公共利益为核心“化繁为简”，但是这种“简”也必须是在《宪法》等法律的规范内进行简化，并非一味地扩大政府的行政权力。因此，可以参考我国台湾地区的应急征用实施程序，设定程序框架，以保证行政权依法行使，防止征用权滥用。

第一，征用主体应当书面告知被征用人，履行其应尽的告知义务，制定征用决定书。在征用决定书中应当详细记载包括征用的法律依据、征用主体对被征用人财产征用的目的及原因、征用的决定以及实施主体、被征用物品的详细信息以及保障途径、征用行为何时以及何地履行、征用行为结束后的未损毁灭失或未使用的征用物品的返还时间及地点、征用行为的补偿方案、对征用决定不服的救济途径以及法律责任在内的条款。对于事发突然来不及制作出具书面决定书的，可以在征用后48小时之内补充开具书面决定书。在征用物品进行交接时，应当由征用机关和被征用人共同制作物品清单，在清单中需详细记载被征用物品的数量、用途等信息，并由征用机关出具已受领征用物的书面证明。以上所有文件均应一式两份，由征用机关和被征用人妥善保管。

第二，征用主体在应急征用结束后应当尽快推进应急征用与补偿制度的“事后阶段”。在应急征用结束后，征用主体应当主动联系被征用人返还征用物品或对于破损灭失的部分进行补偿。被征用人应当携带领取被征用物资的凭证如前文所述的征用决定书、物品清单、已受领证明前往领取剩余物资。

第三，征用主体应当积极联系被征用人对于征用损失进行补偿方案的协商。对于已经损毁或灭失的被征用物资，征用主体应当在30个工作日之内主动联系被征用物资权利人协商补偿方案，委托其他机构对于被征用物资损毁灭失的情况进行评估，完善行政应急征用听证程序[25]。人民政府应当针对协商结果出具征用补偿决定书并交予被征用人，对于未达成一致的情况，允许被征用人寻求救济。

4.合理界定补偿范围和标准

在“青海玉树地震应急征用与补偿情况的调查分析”的调查结果中，被调查者对政府的补偿以及政府补偿的及时情况不满意率合计超过55%，民众对此次玉树地震中的政府征用行为和补偿结果均表达了不满之情，而且在后续的调查中，有42.5%的被调查者表示今后不愿意接受政府对自己财产的征用。其中最大的原因就是担心后续的返还以及补偿款不能按时足量给付。因此，为保证今后突发事件发生时应急征用行为的正常进行，必须清晰补偿规定，明确补偿标准[26]。

第一，在征用后的补偿进程中应当明确补偿标准。要明确补偿的费用，就需明确补偿标准，并以补偿标准为指导来确定补偿的范围和方式。在制定补偿标准时，必须贯彻落实公平合理补偿的原则，在上位法中规定一个统一的原则性补偿标准，以此来指导各地按照各自的经济、特点完善各自的补偿标准。《中华人民共和国国家赔偿法》第36条规定行政机关对于个人财产的其他损害以直接损失为标准进行赔偿①。这表明在赔偿标准里，间接损失未被纳入。因此，在征用后的补偿标准中，间接损失也不应当被纳入补偿标准内。因为间接损失的范围过于宽泛，若将间接损失也纳入补偿标准，只会盲目地增加补偿主体的补偿负担，进而会出现更多的问题。至于学界以“合法预期原则”为基础提出的对预期损失进行补偿的观点，笔者认为，合法预期原则虽然事实上是为了保护相对人的信赖利益，将相对人财产被征收时对于征收补偿的合理预期纳入保护范围，但若将预期损失用于突发事件征用的补偿标准之中，实践中预期损失的范围难以估量，极易导致协调不成而产生纠纷的情况，故而预期损失也不应当被纳入补偿标准之中。

第二，扩大补偿范围，将劳务、精神损失纳入补偿范围之内。在突发事件背景下，征用的劳务往往也面临高强度的工作。譬如在此次新冠肺炎疫情的应急征用中，口罩厂的制作工人、防疫物资的运输司机、方舱医院的建筑工人都面临高压高强度的工作，极易产生远高于常人的精神压力；而那些与疫情近距离接触的被征用的劳务人员同样也承担着巨大的心理压力。因此，在这几种情况下，精神补偿被纳入补偿标准中是完全可行的，并应该对此进行进一步的相关研究，以确定这类精神损失的补偿标准，以便将之纳入整体的原则性补偿标准之中，助力社会公众齐心协力地对抗突发事件，协助政府稳步有序地进行应急征用、处理突发事件、维护社会稳定。

第三，確立多元化的补偿方式，提供更多补偿方式。当前我国对于突发事件应急征用的补偿均以货币为主[27]，而以货币为主的补偿方式并不能涵盖所有的应当被补偿的情况，这就在实践中往往会造成事实上的不公平补偿。因此应当建立一个以货币补偿为主，实物补偿、政策补偿、荣誉补偿等为辅的补偿方式，以多元化的补偿方式为被征用人提供更多选择，提升被征用人对于补偿的满意度，进而实现更宽泛意义上的公平公正[10]。

（三）健全突发事件应急征用事后救济机制

应急征用作为一种政府行为，相对人当然地享有救济的途径包括行政复议和行政诉讼。行政复议作为一种行政机关“内部监督”的方式，当相对人认为征用或补偿对自身合法权益产生侵害时，可以向上一级行政机关进行行政复议以此来寻求救济。但行政复议也有一定的局限，若相对人因为行政机关之间的监督而难以完全得到救济，那么相对人可以选择行政诉讼的方式。因此，应当将突发事件中的应急征用行为与补偿行为在行政机关和相对人之间产生的争议纳入行政诉讼的受案范围之中，并按照征用与救济行为作出的行政主体提高诉讼级别进行一审案件管辖。因为应急征用行为中相对人事实上很难获得相应的证据，并且行政机关在征用与补偿行为中因处于主导地位而具有更强的举证能力。所以在应急征用行为事后的救济诉讼中有必要采取举证责任倒置的方式，由征用主体来举证，以此来更好地保护相对人的利益，防止行政权力的滥用。

五、结语

人类正处于一个风险频发的社会，而风险社会中突发事件的难以预测性和超强破坏力，给各国突发事件的应对提出了巨大挑战。突发事件的发生考验着行政机关的风险防范能力和纠纷化解水平。新冠肺炎疫情的突发带给人类诸多反思，不仅有人与自然应当和谐共处，还有国家和政府在应对突发事件时应当与民众一道共同面对挑战的共享与共治。过往实践揭示，我国在应急征用和补偿中还存在着制度短板和机制弊端，需要通过健全立法，特别是通过明确征用与补偿主体、厘定征用范围、规范征用程序、健全征用与补偿救济机制等手段提升未来制度的可操作性和实效性。未来在突发事件发生时，以制度化、科学化和规范化的手段来应对是大势所趋，建立一个高效完善的应急征用与补偿法律体系更是势在必行。因此，唯有建立健全应急行政征用制度机制，划定政府在应急征用与补偿过程中公权力运行的基本框架，方能在保护公共利益和社会公共秩序时，兼顾保障行政相对人的合法权益，提升我国应对突发事件的整体治理水平。

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