加强和完善街道人大制度建设研究

张建明

摘  要  加强和完善街道人大制度建设是时代必然要求，S市G区近年在街道人大工作制度方面大胆探索，在完善人大街道工委机构设置、代表履职平台、联系群众渠道以及数字赋能方面成效显著，但人大工委作用的真正发挥仍然面临包括法律地位、人员力量、监督不彻底、代表作用发挥不完全、与街道融合不密切等因素制约，要遵循人大工作特点规律和街道职能特殊性，从提升人大工委法律地位、增加人员配备、以制度化强化监督、优化代表服务和加强与街道工委融合等几方面，整体设计、协调推进人大街道工委工作。

关键词  街道；人大工作；制度建设

2022年3月，全国人大修改了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）。在社会治理重心下移，基层人大工作全面深入基层社会的新形势下，有必要重新审视人大街道工委的定位功能，分析街道人大工作发挥作用面临的阻碍，从而发挥街道人大工作在践行全过程人民民主中的基础性作用。

一、基层设立人大街道工委的依据和必要性分析

1998年7月，山西省太原市小店区设立了全国第一个街道人大工作机构，设立的依据是《地方组织法》第五十三条规定，“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”“省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构”。设立人大街道工委的做法随后推广到北京、安徽等地并走向全国。2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议对《地方组织法》作出修改，第五十三条增加一款规定：市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。2022年3月，十三届全国人大五次会议对《地方组织法》该条规定进一步修改，增加了“县、自治县可以在街道设立工作机构”的规定。

（一）加强和完善街道人大制度建设是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的必然要求

发展全过程人民民主是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，而人民代表大会制度又是全过程人民民主最重要的制度载体，把习近平新时代中国特色社会主义思想落实、落细到人大工作各环节全方位，必然要求街道人大工作根据习近平总书记提出的一系列人大工作新理念、新论断、新要求，在加强街道人大制度建设和实践中不断创新，充分发挥街道人大工作在发展全过程人民民主中的时代使命和重要作用。

（二）加强和完善街道人大制度建设是全面推进基层治理体系和治理能力现代化的迫切需要

基层治理是国家治理的基石。党的二十大报告明确提出了“完善基层治理平台，健全城鄉社区治理体系”的目标任务。作为基层堡垒的街道，在推进基层治理体系和治理能力现代化中，担负着领导者、组织者、执行者的角色。街道工委则是联系代表的前沿、基层民主政治建设的前哨、人大工作的前线，在建立健全基层治理体制机制，建设共建共治共享的基层治理共同体，建立自治、法治、德治相结合的基层治理体系中具有独特优势，将制度优势转化为治理效能迫切需要加强和完善街道人大制度，更好地将人大代表纳入基层治理组织体系中，将人大工作融入基层治理机制中。

（三）加强和完善街道人大制度建设是适应新时代赋予街道工委新职责新任务的现实需要

县区级人大常委会设立街道工委，解决了人大制度体系在街道的“缺失”问题、人大监督效能在街道的“隔层”问题、代表联系群众的组织管理在街道的“空缺”问题，为街道人大工作法制化、制度化、规范化提供了组织保障。依据2019年实施的《江苏省市辖区、不设区的市人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》（以下简称《工作条例》）规定，人大街道工委履行六项职责，并根据常委会的安排和交办承担六项具体工作，但当前街道人大工作仍面临着职能定位认识不到位、机构设置不合理、代表履职难管理、工作质效参差不齐等新情况新问题，需要通过加强和完善街道人大制度，不断强化街道工委地位作用，规范街道人大工作，在促进街道民主政治建设中体现人大智慧和力量。

二、Ｓ市Ｇ区街道人大工作的组织活动现状与特点

在落实《工作条例》过程中，S市G区各基层街道就如何更好发挥街道人大工作机构的作用，推进人大工作和建设，普遍开展创新探索，总结了许多优秀经验做法，为进一步明晰制度建设和实践创新的新特点新规律、开拓基层人大工作新局面提供了思路。

（一）街道人大工作的组织活动现状

1.普遍设立街道人大工作机构。根据《工作条例》的规定，普遍建立了人大街道工委，但机构组织设置不尽相同。一是人大街道工委主任专职、不设副主任；二是人大街道工委主任由街道党工委书记兼任，另设专职副主任1至2名；三是人大街道工委主任专职，另设兼职副主任1至2名。有的专职主任是街道党工委委员，有的兼职副主任是街道党工委委员。人大工委办公室是否设立，也不尽一致。有的设立了办公室，配备了兼职主任。普遍明确了1名人大秘书，但专职配备的少，大多是兼职。人大工委委员的构成各不一样，有人大代表，有街道、社区工作人员，也有辖区各方面代表人士。

2.建设完善代表履职载体。近年来，各级人大都较重视人大代表之家、人大代表联络站、人大代表联系点的建设，完善了代表履职工作平台。人大代表之家建在街道是通行做法。人大代表联络站有的建在网格，有的建在商圈、楼宇。人大代表联系点，有的建在社区（选区），有的建在代表所在单位。比较典型的是，将人大代表之家建在街道党群服务中心，实现党建与人大工作共建共享，党群服务与代表服务融合发展，将其打造成人大代表履职的平台载体、区人大常委会对外的交流窗口、人民代表大会制度的宣传阵地。在此基础上，有些地方创新建立“全过程人民民主实践基地”，不断丰富人大代表履职工作平台的内涵。

3.丰富代表联系群众活动形式。S市G区人大一直注重发挥街道工委与代表靠得最近、特别熟悉的优势，利用各种形式开展代表联系群众活动，形成了众多品牌。有的开展“人大代表社区周周行”活动，保证人大代表联系选民的经常性。有的开展“社情民意联系日”活动，形成人大代表进社区到基层的制度性安排。“议事会”“民情恳谈会”深入民心，走访企业、走进政府机关活动扎实开展。有的线上开通“民意直通车”“民意码上通”，实现居民与人大代表直接对话。有的将人大代表信息在选区张贴，让选民随时找得到。

4.经常性开展人大监督活动。围绕人大常委会的监督议题，人大街道工委能组织代表开展集中视察调研活动，收集代表意见建议。对表决的政府实事项目，根据人大常委会的安排，组织人大代表对辖区内的政府实事项目开展监督活动。对街道工作的监督，也形成了一些可行性制度。比如，每半年听取一次街道辦事处工作通报及其专项工作报告；对街道承办的代表建议开展监督；围绕街道中心工作，每季度组织一次代表视察活动。

5.重视数字赋能街道人大工作。创新建设数字人大，有力地促进了街道人大工作提质增效。数字人大中，设立“街道之窗”“代表履职积分管理”“代表风采”等栏目，代表能随时通过“履职平台”窗口反映“社情民意”等代表意见建议。街道微信公众号平台中，设立了“人大工作”窗口，及时反映人大工作动态信息及代表风采。

（二）人大街道工委工作成效与特点

1.街道工委工作逐步规范，活动趋于常态化制度化。根据《工作条例》，各地相继出台了人大街道工委工作办法或加强街道人大工作意见，对街道工委的机构设置、职权、运作机制进行了明确，将街道人大工作纳入法制化轨道。区人大常委会联合街道工委对具体业务工作的操作流程和要求进行了细化、优化、具体化。

2.服务代表职能明显，代表履职管理富有成效。S市G区街道工委以提升代表履职能力为抓手，以满足代表履职需求为导向，以伴随服务跟踪保障为主要方式，将服务融于代表履职的全过程，全方位提供保障。在代表中经常性开展相关法律法规知识培训，采取听汇报、列席会议、评议工作、执法检查、集中视察、专题调研等形式，为代表履职创造知情知政条件。此外，S市G区还通过培养代表履职典型和宣传代表风采，推动代表“优先执行代表职务”规定的落实，调动了代表履职的主动性、积极性，增强了代表的使命感、成就感。

3.与人大常委会联系紧密，接受人大常委会及其机关指导形式相对固定。工作性质上街道工委开展的是人大工作，并向人大常委会报告工作。实践中，人大常委会将街道工委工作纳入人大常委会工作中谋划和安排，并注重加强对街道工委的领导、指导，形成了较为行之有效的制度机制。比如，吸纳人大工委主任为人大常委会组成人员，人大常委会重要工作和重大活动邀请街道工委主任参加等。

4.逐步融入街道工作，推进了基层民主政治建设。人大街道工委，机构设置在街道，人员编制在街道，将人大工作纳入街道党建综合考核之中，从客观上确保了人大工作能融入街道工作之中。S市G区目前明确街道工委主任为党工委委员或选任一名党工委委员为街道工委兼职副主任；在街道其他派出机构及机关各部门、各社区建立人大工作联络员制度；组织代表对街道相关工作或专项行动、重大任务开展专题视察，听取专题汇报并开展座谈；开展辖区内相关单位实施的政府实事项目监督活动；协助代表建议办理工作；通过邀请代表参加社区“两委”的重要会议和重大活动，让代表“零距离”参与到社区工作之中，提升了代表选区意识的显示度，推进了基层民主政治建设。

三、Ｓ市Ｇ区人大街道工委职能发挥的阻碍因素

在党政主导的基层权力格局中，多年来形成的惯例使得人大街道工委基本上是配合街道开展各项工作。客观讲，目前街道人大工作仍面临一些瓶颈制约，离人民群众的实际要求和愿望还存在着很大差距，与当前基层工作所要求的“法治”“规范”形成了较大反差，需要进一步研究解决。

（一）法律地位有待明确

无论是2015年修订后的《地方组织法》，还是2022年新修订的《地方组织法》，都使用了“人大常委会可以在街道设立工作机构”相关表述。从法律上看，“可以”是非限定行为，既可为也可不为，是选择性规范。因此，在街道层面设立或不设立人大工作机构皆是正当合法的行为。条文中使用“可以”一词而非“应当”，实践中会降低人大街道工委的重要性和合法地位。

（二）工作力量有待加强

根据《苏州市县级市、区人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作办法》的相关规定，人大街道工委设主任1名、副主任1—2名、委员3—5名。目前，S市G区各街道工委通常是设一名专职主任，另配备一名专职联络员，显然这与工委要承担的职责任务是不相匹配的，而工委其他人员的编制多数不在街道，难以形成工作的合力，人员力量不足容易使街道人大工作被边缘化，难以引起街道各部门的足够重视。

（三）监督职能有待强化

从近年情况看，人大街道工委在发挥联系代表、组织代表学习作用方面效果明显，也在积极探索创新组织代表联系选民、服务选民的方式，但在组织代表对街道工作实施监督上相对较弱。这主要还是由于规制上的原因造成的，人大街道工委对辖区内“一府一委两院”派出机构的监督只能经人大常委会授权，监督形成的意见建议还要经人大常委会通过才能产生法律效力。监督缺乏权威性和直接性自然会弱化监督效果。

（四）服务管理有待优化

当前，S市G区主要通过代表履职平台对代表履职进行全面的服务管理和监督，建立了代表履职档案，并定期开展代表履职评议。但由于各种主客观原因，如代表居住情况变化或单位变更，个别代表履职不够积极等，导致代表缺席社情民意联系日、视察、执法检查、议政代表会议等现象时有发生，一定程度上影响了群众利益诉求的输送与回应，也制约了工委对街道工作的总体监督功能。

（五）服务中心工作能力有待提升

人大街道工委主要面临三种组织关系，即人大街道工委与区人大常委会关系、与街道党工委关系以及与街道办事处关系。其中最重要的是要处理好人大街道工委与街道党工委的关系，在很多地方出台的条例和办法中都有明确规定人大街道工委受街道党工委领导。现实中，街道党工委、办事处往往会安排很多超出人大街道工委（主任）职责范围的其他工作，表面上看是在服务中心工作，实质影响到了人大街道工委的主责主业，工委自身作用的发挥受到限制，找到人大街道工委与街道中心工作的最佳结合点尤为重要。

四、人大街道工委制度建设与创新实践的策略路径

人大街道工委设立以来，各级党委及人大常委会高度重视街道人大工作，在代表工作、“家站点”载体建设、代表述职评议、开展监督活动、加强代表履职管理等方面，不断推陈出新，豐富和发展了街道人大制度，为人大工作在街道的开展积累了不少经验做法，但也有不少实践创新过分注重形式，缺乏生命力。要真正发挥人大街道工委的作用与功能，必须遵循人大工作特点规律和街道职能特殊性，坚持问题导向和系统观念，来整体设计和推进街道人大工作创新之路。

（一）提高人大街道工委的法律地位

多数人大街道工委主任认为，提升人大街道工委合法性和地位的办法，就是再次修订完善现行的《地方组织法》，人大在街道设立工作机构不是“可以不可以”的问题，而是“应当设立”，通过在立法上作出必要性的规定来根本解决人大街道工委弱化、边缘化的问题。另外，人大街道工委设立后，人大街道工委究竟能做什么，应该做什么，作用如何发挥？目前并没有从法律层面上作出具体明确规定，虽然目前全国多数省市通过了《街道人大工作条例》或《街道人大工作办法》，但这些规范性文件的权威性显然不及国家法律，所以在条件成熟时应在全国层面上统一制定《人大街道工作机构条例》，将街道人大工作完全纳入制度化、法治化轨道。

（二）配齐人大街道工委干部队伍

目前，S市G区在人大街道工委人员配备上略有不足，基本是最简配的设置，除了1名专职主任、1名专职联络员外，几乎再无其他工作人员。即便是这样，实践中工作人员经常是哪里有重大任务就被抽调到哪里，很难集中精力做好人大各方面工作。较为合理的人员架构是“1＋1＋N”模式，即1名人大街道工委主任、1名人大街道工委专职工作人员、N名人大街道工委委员。人大街道工委委员由街道党工委在街道党工委委员、辖区人大代表和社会各界人士中推荐，并由人大街道工委报备区人大常委会。这种设计既解决了有人干事的问题，又能体现街道人大工作由人大街道工委具体抓的特点。对于辖区内“家站点”等工作平台较为集中的街道，可借鉴上海的做法，增加配备专职社区工作者协助开展工作，甚至还可以通过购买服务等形式，充实人大街道工委的工作力量。

（三）明晰人大街道工委的监督职能

人大街道工委虽不是独立的代议机关，但法理上，人大街道工委经区人大常委会授权后，有权监督街道和辖区内的其他派出机构。当前，应以深化和拓展人大的法律监督、工作监督为方向，着力提高人大街道工委监督的实操性和有效性。第一，规范“交办”形式。可采取“一揽子交办”（人大街道工委年度工作计划列明）、“项目化交办”（区街联动的专项监督工作项目）、“一事一议交办”（区人大常委会对涉及全局性的问题进行专项交办）。第二，明确监督范围和内容，以清单制的形式将区人大交办任务明晰列出。第三，明确监督重点，重点监督一府一委两院在辖区的工作状况和部门派出机关依法行政和为民办事方面。第四，创新监督方式，每年组织辖区内各级人大代表，对街道和政府派出职能部门开展年度评议或满意度调查。

（四）提高代表履职的效能

人大街道工委要在密切代表与人民群众联系上搭平台、优服务、强管理。具体而言，第一，要进一步健全服务保障机制，为提高代表履职效能创造良好条件。用好“家站点”等活动平台，出台制度保障活动常态化、定期化。保障代表知情权、知政权，向代表及时提供有关信息资料。人大街道工委有必要向代表公布区人大及各专委会联系办法，确保人大双联系制度落地落实。加强同代表所在单位的联系，解决代表在履职过程中出现的困难。第二，以“社情民意联系日”为依托，健全代表深入选区制度，总结实践经验，不断完善“社情民意联系日”的制度内容、优化流程设计、提高执行效率，实现制度创新的内涵式发展。第三，以“议政代表会议”的组织召集，保证代表知情权、参与权、表达权、监督权的真正实现。第四，督促代表积极履职，为减少履职不积极、履职走形式，可利用代表履职平台，将代表履职情况定期向选区选民公开；还通过代表述职测评制度，接受选民监督。

（五）双向融合服务街道中心工作

一方面，向上对接区人大常委会工作，融入区人大常委会年度整体工作安排，根据区人大常委会工作要点制定年度工作计划，建立工委与区人大常委会工作部署配套实施机制，加强人大街道工委与区人大专委会、区人大常委会工委的协作联动；另一方面，围绕街道党工委中心任务开展工作，与街道同频共振，关注街道经济社会发展的热点、重点、难点问题以及辖区社情民意，找准自身职能定位，坚持有所为、有所不为，真正把街道人大工作融入街道党工委工作。人大街道工委的作用和地位一定是以其在街道开展工作的成效来衡量的，人大街道工委在助推街道中心工作上理应大有作为。

（作者系中共苏州市委党校副教授）

【责任编辑：易玉洁】