关于加强“问题地图”监管的分析与建议——以嘉兴市南湖区为例

□嘉兴市自然资源和规划局南湖分局 吴红娟

地图可以直观地反映区域范围和地理信息等，是人类认识自己家园的重要工具，是国家版图的重要表现媒介。正确的国家版图，是国家主权和领土完整的象征，具有严肃的政治性和严格的法定性。随着时代发展，地图广泛使用于生产生活的各个领域，随之也出现各种“问题地图”，不仅误导公众认知，还对社会产生不良影响，损害国家主权安全和利益。近年来，嘉兴市自然资源和规划局南湖分局加强“问题地图”整治，强化房地产、印刷、测绘单位、书店和公共场馆等领域抽查检查，引导社会公众树立正确的国家版图意识，规范使用标准国家地图。据统计，2019 年以来，该局共抽查检查公共场馆15 家、测绘单位11 家、房地产企业9 家、书店9 家、印刷企业6家、其他企事业单位5 家。

▲嘉兴市自然资源和规划局南湖分局联合区住建部门对东樾名庭售楼处开展问题地图检查活动

一、现状分析

通过对2019 年以来地图市场的检查，发现“问题地图”的主要情况如下。在时序上，2019 年以来，每年都有机构或场所发现存在“问题地图”。在使用领域方面，图书馆、村民礼堂等公共场馆发现问题地图6例，房地产企业3 例，测绘机构2 例，教辅机构1 例，书店等其他机构未发现“问题地图”。在发现渠道方面，80%以上的“问题地图”是测绘主管部门检查中发现，来自于群众举报的比例不足20%。在地图载体方面，主要是展板、沙盘、旅游指导手册和企事业单位使用的互联网、新媒体地图。在问题类型方面，主要是未完整或正确表达中国领土，包括漏绘和错绘钓鱼岛、赤尾屿、南海诸岛等重要岛屿，错绘国界线、南海诸岛表示不符合要求等。未发现将不能对外公开的军事禁区、军事设施、未经公开的机场等不能对外公开的涉密内容进行绘制的情形。

发现的“问题地图”有以下特点。一是时间尺度宽。连续4 年均有不同形式“问题地图”被发现，有的“问题地图”已展示使用多年，有的是新制作公开。二是行业分布广。在公共场馆、公司企业、教辅机构等存在“问题地图”。三是新型地图多。包括房地产分部、商铺网点分部等展示地图，互联网、新媒体地图，文化旅游、社会服务等“不是按照一般地图的比例和规则”的手绘地图。四是群众举报少。公众主动发现并举报的“问题地图”比例较低。

二、原因分析

（一）排查整治不够全面深入

近几年的排查整治采用“自查+抽查”形式开展，组织企事业单位开展自查，并对涉及地图较多的行业重点抽查，“问题地图”每年都有查获。社会组织的自查缺乏必要专业知识和管理制度，很难自行发现具体问题并落实整改。政府和社区网格作用未发挥，协作联动机制和长效监管合力未形成。

（二）地图监管和服务有待提升

日益丰富的地图产品已不符合学理上的地图范畴，对新出现的地图产品是否适合传统学理地图的监管体系存在困扰。国家和省、市自然资源主管部门在官方网站提供了主要区域的标准地图供下载使用，地图定制化服务不够丰富，不同行业用户对地图的需求存在个性化差异，对如何获取权威的地理信息数据不清楚。

（三）社会公众作用未充分发挥

目前“问题地图”主要来自于行业主管部门检查发现，群众发现并举报的案例较少。社会公众对国家版图的相关知识了解较少，识别“问题地图”的能力相对不足，强烈的版图意识尚未建立，对“问题地图”的举报途径不清楚。

三、对策和建议

（一）完善监管机制

强化执法整治。细化自然资源测绘执法程序，完善与市场监管部门联合执法、取证、查处的工作机制。自然资源会同市场监管等部门制定方案，政府为主导，定期组织开展地图市场整治，对地图加工、销售、使用等领域场所（包括互联网、新媒体等）的拉网式摸排，对受众广、影响大的地图实施精准的“靶向治疗”。加强对地图市场违法违规案件的查处，加大查处典型问题的宣传，切实规范地图市场秩序。加强部门协作。结合地图应用领域和场景，建立自然资源、市场监管、文化教育、新闻出版、广播电视等部门的协作联动机制，强化对公共场所展示地图、广播电视节目所涉地图、展会地图、印刷出版地图和网络平台地图的监管。强化基层基础。发挥各乡镇（街道）作用，加强村（社区）网格化管理，打造基层市场监管所、自然资源所为“服务前站”，加强一线队伍建设，树立“管理即服务”的理念，提高业务能力和水平，提升发现问题、处理问题的效率。壮大监管力量。建立地理信息员制度，聘请热爱地图事业的人员为“地理信息员”，给地图市场上的地图“找茬”，完善“问题地图”监督举报制度，发动公众壮大地图市场的监管力量。

▲嘉兴市自然资源和规划局南湖分局在大桥镇胥山村举行8·29测绘法暨国家版图宣传活动

（二）做好宣传教育

组织开展国家版图宣传、问题地图教育和地图知识普及工作，引导公众熟悉国家版图、提高辨别“问题地图”的能力，是彻底消除“问题地图”最根本方式。扩大宣传范围。与学校、社区、图书馆等联动，针对广告制作、媒体制图、房产销售等群体开展针对性的宣传教育活动，积极消除宣传盲区。丰富宣传方式。创新“线上+线下”“传统+现代”等多种渠道，通过公众媒体、网络平台、电子屏、短信平台、宣传栏等载体，轮播滚动宣传国家版图意义、错误版图示例、正规地图获取渠道、问题地图举报途径等信息。持续宣传教育。以全国测绘法宣传日等为契机，将国家版图宣传工作作为一项长期事业，有计划组织实施。

（三）优化地图服务

优化地图审核、应用服务等流程，提供更加便捷的服务。研究新形式地图的审查标准、程序，提出针对性管理意见。加强公共服务地图获取途径的宣传，丰富获取渠道，在政府官网、测绘主管部门官网、行政审批服务官网等提供标准地图获取链接，目前嘉兴市地理信息公共服务平台（https://zrzyhghj1.jiaxing.gov.cn/#/special）已提供市本级政区图、卫星影像图8 幅；文化旅游、总体规划等多种专题图。进一步加强地理信息资源整合和利用，及时更新基础地理信息数据，优化开放共享渠道，推出更多专题性、公益性地图供免费下载使用。