大运河核心监控区国土空间管控背景下土地利用策略浅析——以余姚市为例

□余姚市自然资源和规划局 陈国军 蒋芳草 孙迪锋

为贯彻落实习近平总书记关于保护传承和利用好大运河宝贵遗产的重要指示，宁波市于2023 年9 月出台了《宁波市大运河核心监控区国土空间管控细则》，细则划定了包括余姚市在内6 个区（县、市）总面积约311 平方公里为核心监控区，并明确该范围内国土空间用途、空间形态和景观风貌管控等相关要求。细则的出台对打造运河文化遗产展示带、生态文化示范带、运河文化旅游品牌带将发挥积极作用，但也对“工业立市”的余姚市在城市发展特别是产业发展方面造成了较大的约束管控，需要寻求合适的土地利用路径。

一、余姚市大运河核心监控区基本情况

余姚境内纳入中国大运河世界文化遗产的大运河点段为浙东运河余姚段（虞余运河宁波段）、浙东运河宁波段（慈江—刹子港）余姚部分，东西贯穿余姚全市，全长超过40 公里，穿越了中心城区4 个街道及马渚、河姆渡等7 个乡镇。

▲浙东运河余姚马渚段

根据宁波市细则划定规则，余姚市涉及大运河核心监控区面积193.36 平方公里，约占宁波市的三分之二，滨河生态空间69.45 平方公里，约占宁波市近80%。余姚市大运河核心监控区内，工业控制线、城镇开发边界、城镇建成区交织重叠，现状规划相互冲突。现状工业用地约3 万亩，其中仅三分之一位于工业控制线内，工业控制线外（除滨河生态空间）现状存量工业用地仍有19760 亩，主要为建成区内现状工业用地18180 亩以及建成区外工业用地1580 亩。批而未供土地5818 亩，供而未用土地1386 亩，其中滨河生态空间内批而未供和供而未用土地都分别约占60%。纳入城镇开发边界62.49 平方公里，其中位于滨河生态空间面积4.59 平方公里，位于非滨河生态空间面积57.90平方公里，占余姚市城镇开发边界的32.88%。滨河生态空间城镇开发边界内存量建设用地2.58平方公里，现状以农村宅基地为主，新增空间2.01 平方公里，现状以农林用地为主。国土空间规划经营性项目70 个7974 亩（中心城区35 个6398 亩），其中滨河生态空间内26 个1675 亩（中心城区12 个1477 亩）。

▲余姚通济桥

二、大运河核心监控区国土空间管控对余姚城市发展的现实约束

余姚城区、沿线乡镇历史上都是沿河发展，核心监控区基本覆盖余姚中心城区大部分区域，因大运河管控，未来城镇集中建设区域难以按规划实施，工业、商业、住宅、仓储等经营性用地无法落地，将对余姚城镇空间和经济发展产生较大影响。

（一）城市扩张受到制约

核心监控区基本覆盖余姚市中心城区大部分区域，因大运河管控要求，大运河两岸部分空间难以按原利用方向实施。比如，在新一轮国土空间规划中均纳入城镇开发边界内的兰江街道丰杨河、梨洲街道竹山和明伟—姜家渡等区块，后续规划利用方向为城镇住宅、商业等，作为余姚市新的拓展区域进行谋划，但因处于滨河生态空间范围内，无法再新增为城镇生活生产空间，对余姚市国土空间拓展和城市建设将产生较大影响。

（二）产业布局受到管控

一方面，涉及大运河的工业控制线按照物理大运河沿线一公里进行机械切割，不但使滨河生态空间内部分工业区块完整性受到影响，而且将使马渚工业园、同光工业园等设施完善、规模较大的完整工业园区调出工业控制线，余姚市工业控制线面积将减少6 平方公里，对工业控制线的保护和工业企业的管控十分不利。另一方面，非滨河生态空间新增建设工业项目受到负面清单约束，而且有产业准入要求，建筑规模也受到限制，余姚市已规划兰江产业园、丈亭捷能产业园等重点工业区块约2450 亩将受到相应制约，不利于后续发展。

（三）城市更新改造受到管控

余姚市中心城区大运河核心监控区内现存大量的居住、商业、办公用地，高层建筑较多，与传统风貌差距较大，根据大运河管控对沿岸建筑体量、建筑高度、建筑风貌的管控措施，后续改造中商业、住宅的开发将会受到很大限制。另外滨河1 公里建成区内“批而未供”用地3558 亩、“供而未用”用地828 亩，因项目禁入、开发强度和建筑风貌管控，对于这部分土地的消化利用难度增大，对余姚城市更新改造和风貌提升形成了较大的挑战。

（四）生态空间腾退难以操作

为落实大运河沿岸生态环境保护和历史文化遗产保护，大运河核心监控区范围内不符合管控要求的存量建设用地势必逐步退出，对已有工业项目引导逐步转移至工业集聚区。大运河核心监控区工业控制线外现状工业用地近2 万亩，按容积率1.0 提升至2.0，需安排1 万亩新增空间，而目前大运河核心监控区外围工业集聚区新增空间难以满足，且拆迁腾退过程涉及资金量巨大，无足够土地收益来平衡资金，可操作性较低。

三、做好大运河核心监控区土地利用的策略建议

加强大运河核心监控区国土空间管控，高效推进大运河文化保护传承利用工作，意义重大。在此背景下，做好核心监控区土地利用工作，难度极大，需要加强顶层设计，做好通盘谋划和深度策略。

（一）加强工作统筹协调

建议县一级设立大运河国家文化公园建设工作领导小组，下设领导小组办公室统筹协调相关规划和建设方案的制定和实施，推进实施重大工程，监督检查落实情况，研究决策大运河核心监控功能区国土空间管控工作中的重大问题，特别是涉及供而未用且不符合中央纲要和浙江省通则要求的用地，以及国土空间转换、用途转用和项目超高、超密等事项，做好“一事一议”和方案论证工作。

（二）灵活处置与工业控制线的冲突

针对大运河核心监控区管控造成对工业控制线的机械切割，为尽量避免工业区块控制线面积的减少，建议允许对工业控制线进行微调。为立足实际保障现状工业腾挪需求，建议现状工业用地集聚区域外围，允许划定工业用地过渡控制区，在控制区内严控新增工业用地，但对无需编制环境影响评估报告的工业用地项目允许就地改造，对其他项目在落实“一事一议”、方案论证等环节后可以改造，优先对违法工业用地、经信评级D 类企业进行腾退，保障过渡控制区内工业改造路径畅通。

（三）加快完善规划编制和城市设计

传导落实大运河核心监控区国土空间管控细则，结合实际开展大运河核心监控区国土空间管控细则余姚市实施方案研究，并就宁波市细则及其他上层规划对工业用地的管控，编制工业用地二次开发实施方案，确保宁波市细则各项要求能承接住、落实好。围绕城市景观视廊、建筑风貌管控，进一步完善余姚市城市设计导则，结合城市更新和城中村改造，深化细化大运河核心管控区相关重点片区实施性城市设计，提升大运河沿线重要空间价值，彰显历史文化名城底蕴。

（四）抓好分区分类管控

对核心监控区内离大运河主河道两岸较近的地块，体现刚性原则，抓好严格管控；对较远的地方，在严格落实产业准入、空间形态和风貌管控等要求下落实精细管控，与核心监控区外城市建设进行充分衔接。建议按照郊野和城镇差异化管控的思路，划分为现代城镇段、历史城镇段、郊野村庄段、自然生态段等，并切实抓好分区管控工作。

（五）推动沿线土地综合整治

结合宁波市全域国土空间综合整治自然资源部试点工作，围绕“全域整治+遗产保护”，建立多部门联动机制，在大运河沿线开展“整、聚、拆、补、留、优”全要素土地整治，拟定分期整治方案，统筹实施工业用地空间置换，逐步做好不符合管控要求和生态环保要求的已有项目和设施的拆迁腾退。同步，推动非滨河生态空间范围低效用地二次开发试点，间内永久基本农田集中连片整治发展高效农业、生态农业，积极打造河姆渡遗址公园，以达到大运河核心监控区管控要求。同时，研究出台相应配套政策及激励措施，提高整治的可持续性及实施主体的积极性，并建立市场化多元化参与机制，制定社会资本参与的规范性指导意见，引进社会资本参与大运河沿线土地综合整治。

（六）做好批而未供、供而未用土地分类处置

在核实调查基础上，针对核心监控区范围内的批而未供、供而未用土地开展分类处置。对于在滨河生态空间内不符合大运河核心监控区管控要求的批而未供、供而未用土地，结合细则规定及周边公共服务需求，进一步明确或调整规划用途。滨河1 公里建成区内“批而未供”土地以及“供而未用”的工业用地可引导为技术服务、研发设计、创意、孵化等创新型功能或其他对生态环境保护无不利影响的产业功能。对不符合大运河管控的项目，严格杜绝开工建设。

▲浙东运河余姚段