全民所有建设用地资产清查价格体系建设的浙江实践与思考

□浙江广厦建设职业技术大学 许 葳

□浙江省测绘科学技术研究院 李媛媛

全民所有自然资源资产清查（以下简称“资产清查”）是统一行使全民所有自然资源资产所有者职责的基础，是落实全民所有自然资源资产有偿使用制度、国有资产报告制度和自然资源资产产权制度改革等中央改革任务的重要途径。2021 年，自然资源部在全国范围内启动全民所有自然资源资产清查第二批试点，浙江省积极响应，开展了全省全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、海洋和水7 类自然资源资产的清查工作。其中，全民所有建设用地资产经济价值最高，其价格体系建设显得尤为重要。

本文依据《全民所有自然资源资产清查技术指南（试行稿）》，在浙江省开展全民所有建设用地资产清查价格体系建设的实证研究。设定全民所有建设用地资产清查价格内涵为：2020 年12 月31 日各类土地用途法定最高年期的完整国有建设用地出让土地使用权的地面地价，以县级基准地价为基础，通过必要的修正、调整和补充完善后，形成基于清查时点的、基本内涵统一的、全域覆盖的浙江省全民所有建设用地资产清查省级价格体系（以下简称“建设用地省级价格体系”）。

一、浙江省建设用地省级价格体系技术框架

首先，以县为单位收集现行基准地价，并统一修正到资产清查价格内涵。其次，将基准地价地类对应转换为“国土三调”分类中的二级地类，对无法转换的地类设置地类赋值规则，制作基准地价矢量图。再次，将现行基准地价矢量成果中未覆盖的区域补充价格赋值规则，形成覆盖全域全地类的清查价格矢量成果。最后，设区市和省级依次进行清查价格区域内汇总平衡，形成清查价格体系后提交国家统筹平衡，并根据统筹平衡意见完善后形成建设用地资产清查省级价格体系。

▲图1 全民所有建设用地清查价格体系建设技术路线

二、浙江省建设用地省级价格体系实践探索

（一）浙江省现行基准地价情况

采集全省90 个县（市、区）最新（截止到2021 年）制定的城镇基准地价成果，包括文档、级别地价图和表格资料，对清查收集的各项资料的内容完备状况、时效性、客观性、代表性等进行检查和校验，剔除不符合要求和明显偏离正常情况的数据。经过分析存在以下问题：一是部分县级别地价图为栅格图需要矢量化，影响土地分级的精度；二是基准日跨度较大，收集到现行基准地价的基准日最早为2015 年3月31 日制定，最新基准日为2021年10 月1 日，跨度为5 年，且部分县正式发布的基准地价不满足期日要求，采用了经专家评审后未正式公布的基本地价更新成果；三是各地基准地价差距很大，全省最高级别地价为杭州市上城区商服用地，最低级别地价为武义县交通运输用地；四是部分县未对特定用途土地的容积率、土地使用年期和实际通平程度做明确规定。

（二）资产清查价格内涵修正

将现行基准地价的价格内涵统一修正为全民所有建设用地资产清查价格内涵，即2020 年12 月31 日各类土地用途法定最高年期的完整国有建设用地出让土地使用权的地面地价。需统一地价表现形式，并开展年期修正和期日修正等。

1.地价表现形式修正

将以楼面价表达的基准地价统一为地面地价，根据基准地价内涵中的设定容积率将其换算为地面地价。

地面价格=楼面价格×容积率 （1）

2.年期修正

对于地方现有基准地价中存在政策性年期设定，通过测算年期修正系数，将其修正到法定最高出让年期时的清查价格。

式中：

Ky——年期修正系数；

r——土地还原率，各地根据当地的地价监测指标（首选）或土地交易价格推算设定，不超过6%；

n1——基准地价中的政策性年期；

n2——法定最高出让年期，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，居住用地为70 年，工业用地、教育、科技、文化、卫生、体育用地、综合或者其他用地为50年，商业、旅游、娱乐用地为40 年。

3.期日修正

本轮清查的基准时点确定为2020 年12 月31 日。参照当地的地价监测指标（首选）或土地交易价格测算期日修正系数，将基准地价修正到清查价格的统一内涵。杭州市萧山区、宁波市海曙区、江北区、鄞州区、镇海区、北仑区、奉化区、象山县、温州市鹿城区、瓯海区、龙湾区、洞头区、金华市浦江县、衢州市常山县等14 个县（市、区）本轮进行了地价修正。其他地区由于土地市场发育程度较低、交易稀少，或近年土地市场运行平稳，地价波动微弱的地区，以及清查时点距基准地价未超过3 年的，不进行期日修正。

4.其他内容

“使用权类型”“通平程度”“容积率”均按照基准地价内涵的设定内容填写，不同级别对应的通平程度、容积率等参数不同时，采用最高级别对应的参数；若无“容积率”时设定为“1”。

（三）地类衔接

将基准地价体系中涉及的各类国有建设用地地类均与“国土变更调查”地类逐一对应，对应表如下。

（四）价格补充

1.补充矢量范围

将现行基准地价矢量成果和资产清查建设用地实物量进行叠加后，对城镇基准地价覆盖外的区域，无地价信号的价格进行补充，实现价格体系的全域覆盖。根据土地取得成本测算区位修正系数，将征地补偿标准作为土地取得成本的核心指标，修正公式如下：

式中：

P——待测算地价水平；

P末——末级地的基准地价水平；

Q——区位修正系数；

A1——基准地价未覆盖空间上的征地补偿标准均值；

A末——末级地内的征地补偿标准均值。

2.补充地类

部分市县无农村宅基地（0702）、空闲地（1201）等价格水平，查询当地的地价政策，约定该类用地的价格参照标准的，根据其思路选择参照的基准地价类型。基于区位特征和贡献原则，对于成本已摊入周边经营性用地供应价格的城区内市政道路用地、公园绿地等，应避免经济价值的重复累计，可不单独确定其价格；上述情况之外的各类用地的价格确定原则如下：公共管理与公共服务用地中的机关团体新闻出版用地（08H1）价格水平，参考机关团体用地、新闻出版社用地平均价格；科教文卫用地（08H2）价格水平，参考教育用地、科研用地、医疗卫生用地、社会福利用地、文化设施用地、体育用地平均价格。公共设施用地、公园与绿地参照所在区域工业用地的基准地价；交通运输用地参照所在区域工业用地的基准地价。物流仓储用地（0508）价格水平，在“国土三调”分类中属于“商业服务业设施用地”，但在基准地价体系分类中属于“工业用地”，其市场价格水平值显著区别于“商业用地”，参照物流仓储用地细分价格。特殊用地（09）价格水平，无法人工判别至二级类，因此参考宗教用地、殡葬用地、风景名胜设施用地平均价格。

表1 国有建设用地二级地类对应基准地价地类表

（五）统筹平衡

以市辖区为统计口径计算商业服务业设施用地（05H1）、城镇住宅用地（0701）、工业用地（0601）以及公共管理与公共服务用地（08）等地类的最高级别地价、最低级别地价、城区内各级别面积加权平均地价、市辖区内各级别面积加权平均地价，补充政府最新公布的市辖区征收农用地区片综合地价面积加权平均值，补充本用途交易样点平均地价、GDP 总量、GDP 增速、常住人口状况、城镇居民人均可支配收入、城镇居民人均可支配收入增速、固定资产投资增速、规模以上工业增加值、规模以上工业增加值增速等信息。采用序列化分析法，分析国有建设用地清查价格体系与城镇土地等别、社会经济指标、土地市场状况等相关因素的匹配程度，分析结果的合理性、协调性，逐级对商业服务业设施用地、城镇住宅用地、工业用地以及公共管理与公共服务用地价格进行统筹平衡。

参照综合用地地价，结合其他地类地价，核算调整了杭州市公共管理与公共服务用地本用途交易样点平均地面地价。根据宁波五区地价动态监测指标数据，修正了宁波市城镇住宅用地清查价格。按照地类的实际数量来核算加权平均地价，调整了温州市商业服务业设施用地清查价格。根据绍兴其他各县（市、区）的住宅用地价格以及诸暨市近几年的住宅价格，修正了绍兴市城镇住宅用地最高级别地价。根据莲都区2018—2020 年地价动态监测数据及土地使用权网上交易系统数据，更新了丽水市商业服务业设施用地、城镇住宅用地、工业用地、公共管理与公共服务用地的本用途交易样点平均地面价格。

▲图2 市辖区内商业服务业设施用地各级别面积加权平均地价

三、浙江省建设用地省级价格体系建设成果及分析

最终形成了浙江省建设用地省级价格体系建设成果。根据市辖区范围统计，浙江省国有建设用地价格体系中，商业服务业设施用地各级别面积加权平均地价最高为宁波市，最低为衢州市；城镇住宅用地各级别面积加权平均地价最高为宁波市，最低为丽水市；工业用地各级别面积加权平均地价最高为宁波市，最低为丽水市；公共管理与公共服务用地各级别面积加权平均地价最高为杭州市，最低为衢州市。

四、结语

通过收集浙江省内现行基准地价，统一修正价格内涵，衔接地类、补充价格和统筹平衡等多个环节，形成了全省域覆盖的全民所有建设用地资产清查省级价格体系，相关成果已经应用于浙江省资产清查中全民所有建设用地资产经济价值核算，实现了中观尺度下国有建设用地资源资产价格的全省可比，有利于保护好、使用好、管理好国有建设用地资源资产，防止国有资产流失，也有利于加强和完善国有自然资源资产管理。下一步，应进一步研究资产清查价格体系更新机制，进一步明晰资产清查价值核算目的及成果应用场景，同时加强与政府公示地价体系、城市地价动态监测体系等的衔接，促进自然资源整体保护、合理利用和系统修复，为推进自然资源管理领域治理能力与治理体系现代化、履行“两统一”职责，支撑浙江省特色自然资源资产产权制度改革，提供科学、准确、及时的数据与决策支撑。