温州市创新探索土地要素保障方式助力高质量发展

□温州市自然资源和规划局 陈 昊 戴世杰 陈 舒

2023 年以来，温州市聚焦“指标等项目、项目等占补”等难点堵点，创新设立年度计划和耕地占补用地“指标银行”机制，由市级统筹并“存储”用地指标，允许各县（市、区）“有偿”“支取”，从而盘活全系统富集土地资源，形成“市级统筹、保障重点、借还有序、高效运转、适度奖惩”的用地指标管理模式，促进用地指标在时间、空间上的优化配置，筛选并保障重大项目、优质项目落地。自“指标银行”推出以来，温州市累计完成项目用地审批164 个批次，重大项目从组件到审批平均仅用7 天，促成苍泰高速、瑞安粮食物资储备中心等54 个重大项目落地，涉及总用地面积2.85 万亩。

一、做大基数，诚信周转，建立指标银行“资金池”

（一）拓来源强统筹，做大“本金”

在年底计划、耕地占补数量、水田和产能指标市级统筹基础上，增加借用归还指标、市级政策奖惩指标、省级专项指标等3类计划指标，将其与市级新增加的耕地占补各类指标，一同纳入指标盘子。计划指标由单一来源增加至原预支归还的、未按规定被市级统筹的、省下达可用于全市统筹的、按比例计提地方等4 类；占补平衡指标来源于历年统筹和新增统筹等2 类，切实做大资源蓄水池。通过“指标银行”全域统筹，市级账户已筹集年度用地计划指标2781 亩，耕地占补数量指标2795 亩、水田指标2131 亩、粮食产能指标203 万公斤。

（二）搭平台促循环，稳定“存款”

搭建计划指标和耕地占平衡补指标借贷平台，各县（市、区）推动项目落地用地指标不足的，经向市政府申请借用获批后，可直接核拨指标，并约定归还时间，保证指标循环周转使用，实现指标使用由原先市级统筹的“单线买卖”向“循环周转”转变。如泰顺县2023 年初获计划指标40 余亩，无法满足70亩的招商引资项目落地要求，依托“指标银行”获得足额计划指标保障，待后续专项计划指标下达后，即刻归还借用的计划指标，通过指标循环周转保障项目顺利。2023年，该“借贷模式”共统筹用地计划50 余次保障1383 亩，统筹保障耕地占补水田指标1366 亩、粮食产能109 万公斤。

（三）设担保重评估，保障“信用”

在账户指标存量不足的情况下，以市级政府信用为担保，向指标库存较多的县（市、区）、市级国有公司以及市外拆借计划和耕地占补指标，满足具体项目指标需求。同时，综合评估借入地的归还能力，通过与计划指标、耕地占补指标挂钩，严格指标偿还机制，对逾期或无法归还指标的，明确在上级新核拨中或入库指标中优先抵扣归还，确保借用指标按期归还。如2023 年初，统筹借用龙湾区、乐清市和文成县节余水田指标4235 亩，助力鹿城区等8 个县（市、区）急需落地项目顺利获批。

二、项目为王，精准滴灌，靶向指标银行“客户群”

（一）精心梳理遴选，建立“储备库”

综合考虑国民经济和社会发展规划、国土空间规划、征地前期、耕地占补平衡指标储备等情况，对计划指标执行情况进行分片区排摸。按照“精准配置、突出重点、保障民生、节约集约”的要求，对市级以上急需建设的重大产业、基础设施、民生、教育、医疗等重大项目，由自然资源主管部门牵头会同相关部门梳理，列入重点项目保障“储备库”。2023 年以来，全市共梳理2 年内需开工建设重点项目488 个，其中需新增建设用地的项目206 个。

▲永嘉县比亚迪刀片电池项目

（二）认真前置审查，选定“重点户”

对需办理新增建设用地事项的项目，核查用地预审、可研初设批复、土地权属、征地前期、用林、用矿、地灾防治等审批前置条件，进一步明确保障范围与边界，申请使用“指标银行”时需满足计划年内开工、纳入市级以上重点等7 个前置条件。对投资“赛马”激励地区，在同等条件下优先保障相关项目的借支。目前已筛除条件不成熟、年内无法完成报批、不符合选址条件等项目122 个，最终选定84 个项目纳入近期指标银行“重点户”，作为“指标银行”借支和奖励重点目标对象。

（三）及时动态调整，确定“更新包”

动态评估各类重点项目的进展情况、存在问题、工作要求、时间要求等各类因素，对项目前期可能出现的问题进行提前研判、通盘考虑。对因条件变化、政策调整而暂缓实施的项目，及时调出“重点户”；对各县（市、区）提出的新增加项目，及时进行核查，符合审批前置要求、条件成熟的项目，形成“更新包”并增补指标银行重点项目保障“储备库”，2023 年已成功更新17 个项目。自“指标银行”推行以来，已完成项目用地审批164 个批次，促成苍泰高速、瑞安粮食物资储备中心等54 个重大项目落地，涉及用地面积2.85 万亩。

三、机制保障，精细管理，打通创新发展“用地关”

（一）要素集聚，加速重大项目落地

依托市级统筹平台，把各地分散的、暂时闲置的小数额指标统一收集，集中供给需要用地的县（市、区）使用。通过化零为整，在短时间内集中力量办大事，相比以往各地遇到指标不足问题时，需自行逐一对接购买、借用，或者等待新指标下达的情况，更加省时省力，有效破解大项目落地难、落地慢的问题。如温州市政府向乐清市借出年度计划指标200 亩，耕地占补粮食产能15 万公斤，保障温州理工学院乐清校区等项目顺利报批，节约审批时限3 个月。

（二）标准倒逼，促进优质项目招引

将“指标银行”的申请资格、额度与垦造耕地、耕地占补平衡落实情况相挂钩，同等条件下，属地的还账能力成为用地指标借用的“优先项”。同时，将用地指标优先供给优质项目，向企业传递出“只要有好项目，就不怕没指标”的信号，倒逼企业集中精力和心思加快培育更多好项目、大项目。如市级层面严格把关，遴选了一批重大民生工程和新兴产业项目，向指标紧缺的瑞安市和平阳县借支耕地指标628 亩。

（三）奖惩分明，推动项目报批提速

以项目报批的速度和质量作为“指标银行”对各地借支和奖励的重要条件，及时根据用地计划指标执行情况实施奖惩举措。土地利用年度计划指标统筹账户余额超出1000 亩时，超出部分用于奖励计划指标执行好的地方，对计划指标执行率低的地方进行催办，对未在规定时间内完成报批任务的地方予以收回指标。例如，对温州市因未完成二、三季度60%的用地计划指标执行率要求的县（市、区），统筹未达到部分的50%指标共2780 亩纳入市级“指标银行”；按照4 ∶1和2 ∶1 的“奖借结合”比例，共奖励2048 亩到指标执行较好的县（市、区）。