“双循环”背景下县域国土空间格局优化——以东阳市为例

□浙江省国土空间规划研究院 金宇洁

□东阳市自然资源和规划局 张丹丽 韦 纬

加快构建“双循环”新发展格局是当前党和国家做出的重大战略部署，对经济社会发展提出了新的要求，国土空间格局优化需要以此为背景作出调整。本文以东阳市国土空间格局优化为例，分析“双循环”新发展格局构建的特点、要求和趋势，初步建立了基于处理产业与消费、供给与需求、集聚与分散、城市与乡村、品质与创新五对相互关系为焦点的县域国土空间规划方法框架，为加快构建“双循环”新发展格局和完善国土空间规划提供思路和方法。

一、“双循环”与国土空间格局优化

（一）“双循环”提出的背景

构建国内国际“双循环”新发展格局需要依托国内市场优势，充分挖掘内需潜力，化解外部不利影响，保证全国经济社会正常运行和大局稳定。当前，中国经济发展面临俄乌冲突、关键技术“卡脖子”、粮食安全危机等多重挑战，为此中国积极调整发展战略，将国内大循环作为“双循环”的主导，保证重点产业形成完整有韧性的产业链供应链，确保极端情况下经济和社会稳定。

（二）国土空间格局优化可为构建“双循环”新发展格局提供支撑

国土空间格局优化是总体规划的核心环节，合理的国土空间格局可为“双循环”新发展格局提供支撑。一方面，通过锚定保护类空间，保障粮食和生态安全，协调保护与发展之间的空间矛盾，为持续构建“双循环”新发展格局提供底线保障；另一方面，通过集聚城镇及产业空间，提升中心城市和城市群的综合承载能力，为构建“双循环”新发展格局提供持续稳定的动力源。

（三）国土空间格局优化可为资源要素的流动提供引导

优化各类资源配置是总体规划的重要命题，国土空间格局优化一方面可通过调节空间供需配置，引导各类资源要素合理流动，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局；另一方面通过统筹安排重要空间节点的位置、能级及功能，布局重要基础设施廊道的走向，提升区域间的互联互通水平，促进国内市场的统一和要素的自由流动，推动形成强大的国内外市场。

二、“双循环”背景下国土空间格局优化的要求和内涵

（一）“双循环”背景下格局优化的要求

构建“双循环”新发展格局是一个系统工程，关键在于经济循环的畅通无阻，目前影响中国经济循环的因素，包含了供给侧结构性因素和需求侧潜力释放问题，为此需要从战略和政策上作出调整。

一是深化供给侧结构性改革主线，适度提高供给体系对国内需求的适配性。促进战略性新兴产业的发展，强化基础设施的支撑引领作用，提升服务业的效率和质量。二是扩大内需。挖掘包含新型城镇化在内的国内消费 ，进一步释放内需潜力；坚持就业优先，提高居民收入水平。三是统筹发展和安全。贯彻落实总体国家安全观，确保粮食、能源和战略性矿产资源安全，提高应对公共安全的保障能力。除此之外，构建新发展格局还需要关注创新和协同。构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的自立自强，加强自主创新。

因此，“双循环”大背景对国土空间格局优化的具体要求可以概括为：以守牢国土安全底线为前提，以提升人民生活品质为目标，以合理配置要素为抓手，构建主体功能凸显、优势互补、高质量的空间开发保护格局为核心的基本空间框架。

（二）“双循环”背景下格局优化的内涵

中共中央、国务院在《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中对国土空间规划及格局优化的内涵作了明确要求，即体现战略性、提高科学性、加强协调性和注重操作性。“双循环”新发展格局的构建要求，进一步丰富了格局优化的内涵，至少包括五个方面内涵的拓展：一是将包括土地空间在内的自然资源作为参与“双循环”产业经济要素予以有效组织；二是将新型城镇化、乡村振兴、空间品质提升、城乡生活圈建设等作为供给侧结构改革和扩大内需的结合点；三是协调优化保护和发展的关系，将生态保护、耕地保护作为空间格局优化的基础，以控制线及用途转用限制等方式统筹空间利用；四是国土空间格局优化需重视创新发展，有效组织和满足创新要素的环境建设；五是协调区域之间、城乡之间以及各类型功能分区之间的空间结构和布局形态。

三、“双循环”背景下县域国土空间格局优化的基本框架

（一）总体框架：格局、要素、品质一体化

目前基于“双循环”的国土空间规划研究尚不充分，就规划的逻辑来看，需要建立以“产业与消费引导—空间格局重塑—设施有效投放—土地要素保障—品质空间塑造”为核心的空间规划体系，并结合粮食、生态等安全为背景的“三区三线”划定，提升空间资源配置利用水准，进而形成支撑“双循环”的国土空间格局。

这一空间规划体系可称为“格局、要素、品质”一体化，其中空间格局重塑为关键环节，空间格局应有效指导区域性基础设施、生产生活配套设施的布局。其余每一环节均构成前后双向制约，而这一连锁调整均需建立于城市产业与消费布局影响下的空间格局重塑基础之上，体现出“双循环”新格局构建的要求与焦点，其关系如图1 所示。

（二）基本框架的内涵逻辑与焦点

构建“双循环”新发展格局要求提高供给体系对国内需求的适配性、扩大内需、统筹发展和安全，同时关注创新和协同。因此在空间上，需要正确处理五对焦点关系，即产业与消费、供给与需求、集聚与分散、城市与乡村、品质与创新。

1.注重产业与消费对空间格局的相互影响。传统结构规划将研究视角聚焦在“理性规划模型”的构建上，注重形态而易忽视经济研究。而在构建“双循环”新发展格局时，尤其需要重视产业经济效益及其作为公共政策的基础性作用，注重产业与消费对空间格局的相互影响。一是以“新需求牵引新供给”的用地配置方式，为新兴产业在融合集中发展中可能形成的重要节点提供空间；二是需要明确各地的消费转型路径，并为可能的消费格局演化预留弹性。

▲图1 “双循环”背景下国土空间格局优化的基本关系

2.注重空间供给与需求的相对均衡。传统规划编制多以编制主体基于土地发展权的诉求为出发点，而忽视空间供给约束，片面扩大需求，导致空间低效。“双循环”背景下，需要更注重空间供需之间的匹配：一是需要提高土地资源要素的配置效率，进一步挖掘“存量”空间，通过国土综合整治、城市有机更新、低效用地再开发等手段，提升国土空间活力和资源配置效率；二是仍需坚持生态安全、粮食安全等理念，以“双评价”“双评估”等为基础，妥善处理“三生”空间矛盾。

3.注重统筹空间要素的集聚与分散。与传统结构规划中过于强调“点轴”式发展模式不同，在“双循环”新发展格局中，部分要素会进一步强化集聚，以提升空间使用效率；另一部分要素则需要均衡分散，用以保障区域均衡发展及国土安全。空间的组织模式应更多强调多中心、网络化、融合式发展，不进行“摊大饼”式的开发建设。因此，县域国土空间格局优化会强化“全域全要素”的结构特征，即“点轴”要素之外的“群、圈、片、廊”等结构要素。

4.注重区域城乡的空间协同。传统规划受制于行政治理和地方发展的自主性，趋向于安排内部完整的空间结构；而“双循环”新格局重视地区间的开放和差异，需要实现基于主体功能定位的区域分工。因此，县域国土空间格局会更多表现出区域间的协同，部分地区的空间结构可能并不完整，需要扩大协同范围。城乡间的协同则不再视乡村为背景，而是需要整合城乡资源要素，明确城乡间的圈、群关系，通过设置城乡间要素流动通道等方式促进城乡融合发展。

▲图2 东阳市原城乡总体规划空间结构

5. 注重创新环境和空间品质相互促进。“双循环”的核心要求是提升供给体系间的关联并予以创新，突破形成“卡脖子”的核心科技。因此县域国土空间格局优化中需要特别注重推进创新链和产业链深度融合，结合新型基础设施建设，塑造和提供满足创新活动开展的生态环境。此外，还注重创新环境和空间高品质间的平衡，通过产业链、知识链和社区生活圈的深度融合激发创新可能性，建立以“活力”为核心的功能复合和公共空间体系。

四、“双循环”背景下东阳市国土空间规划格局优化实证

（一）东阳市国土空间规划格局优化要点

东阳市地处浙江省中部地区丘陵盆地地带，总体呈现“三山夹两盆，两盆涵两江”的地貌形态，产业经济实力较强、块状经济特色明显，文化影响显著。

在编的东阳市国土空间总体规划，提出从浙江特色的块状经济走向都市区经济的“内循环”产业发展导向，进而修正原版总体规划中“两原两带”空间结构，提出了“双循环”背景下的“T 轴城市组团+小城镇魅力环+外围生态屏障”的空间新格局，如图2 所示。

（二）强化产业经济与空间结构的关联分析

首先对地区产业的发展态势作出判断，将东阳12 个主要工业产业门类与全国主要同类优势产业区进行横向对比，做出将生物医药、磁性电子和影视文化为主导产业的趋势判断，确定产业空间布局为“2+n”（经济技术开发区、横店产业集聚区及其他产业区），初步形成“T”轴城市组团，成为县域新的空间主结构。

（三）基于空间供需平衡的考量

考虑到新增建设用地指标及空间趋向紧约束的现实条件，规划做出“控制增量、挖掘存量、做实流量”的优化考量：在符合开发边界管控要求的前提下，增量指标及空间重点投放至“T 轴城市组团”，点状投放至“小城镇魅力环”中的主要城镇节点，同时推动开发边界内乡村建设用地“村改居”；其余乡镇主要通过建设用地存量挖潜来获得发展空间；外围乡村地区则通过整治等手段产生“流量”，专项用于乡村产业发展、村居建设和环境改善，使全域建设空间和指标基本供需平衡。

（四）基于保护要求的空间聚散

东阳市国土空间格局优化在强化中心城镇网络空间基础上，注重统筹发展和安全之间的关系，对约占全域面积42%的永久基本农田和生态红线进行严格保护。在此基础上开展对“非建设”空间的研究：认为都市边缘地区具备多要素复合发展潜力，因此在格局优化中提出在盆地和丘陵交界地带培育“小城镇魅力环”，连城带乡，促进全域格局优化。

（五）实施区域与城乡间的协调

“双循环”背景下，融入金义都市区成为东阳市空间格局优化的重要目标。相应的空间优化策略包括：以东阳高铁新城为支点，联系横店和磐安县城，形成义甬舟通道和义东浦磐发展带为支撑的“T 轴城镇群”，预留南马—画水—义乌赤岸—金义都市新区战略廊道，构建江北、白云两个一体化协同区域等。此外，小城镇作为城乡网络中的节点，根据其自身条件和潜力以组团形式进行功能强化，例如“魅力环”中的“田园城市”巍山—歌山、南马—花园。

▲图3 东阳市区域一体化发展格局

（六）关于创新和空间品质提升

创新和空间品质提升主要体现在产业链、知识链和社区生活圈的深度复合上。总体规划强化白云片区、东部新城等区域的产业链和产业集群的构建，建立基于行政-商贸-科教空间形成的城市中心区域，并将其划设为22 个“15 分钟生活圈”，通过基于“两链一圈”的公共生活空间的重新构建，优化城镇品质环境，培育以公共空间为主体，社区创新为载体的创新环境。

五、结论和讨论

在东阳市国土空间格局优化中，着眼构建“双循环”新发展格局，初步建立了基于处理产业与消费、供给与需求、集聚与分散、城市与乡村、品质与创新五对相互关系为焦点的县域国土空间格局优化方法框架，与传统结构规划形成逻辑、要素组织、表达形式等方面的区别。反观这一框架，仍然可在以下两个方面进行提升。

一是应统筹考虑格局优化与底线管控之间的关系。在市县层面，要从长远发展的角度构建相对稳定的城市结构形态，在城市的动态发展中兼顾经济发展与安全韧性。底线管控关乎生态和粮食安全，但可在底线管控的实际工作中统筹考虑空间的动态优化。

二是从理论上讲，格局优化应是国土空间规划框架中的一环，不能脱离总体框架而单独存在。在东阳市的实践中，仅对结构优化进行了单独研究，而未对其在总体框架中的作用及与其他部分的关联进行探讨和实证，是这一实践中的不足和遗憾。

加快构建“双循环”新格局提出以来，社会和经济形态正在发生一系列重要而显著的变化，也对国土空间的规划格局、要素投放及治理机制等提出了新的要求。县域国土空间规划作为“多规合一”的全域全要素法定规划，强烈影响着生产力的布局和地区发展。在新的国土空间规划编制进程中，仍然需要重视格局优化的引领作用，通过基于“双循环”格局的内涵、要求和价值取向，结合国土空间规划基于自然地理格局、充分考量经济产业、内外协调、注重创新等多元因素，实现国土空间格局整体优化，实现高质量发展目标。