通过优化土地利用保护生物多样性之法学进路

张晓彤

（河北大学法学院，河北保定 071002）

一、问题的提出

习近平总书记指出：“生物多样性关系人类福祉，是人类赖以生存和发展的重要基础。”[1]生物多样性指一定空间范围内多种多样活有机体总称，既是生物与环境间复杂相互关系的体现，也是生物资源丰富多彩的标志。[2]然而近年来，不论是中国还是全球，均面临着生物多样性受到严重威胁的严峻困境，生物多样性保护成为全球广泛讨论的环境热点和难点问题。土地利用变化将直接导致生境破碎化，有研究表明，生境破碎化带来的栖息地丧失是造成生物多样性减少的主要驱动力，[3]使得原有生物不得不迁移至其他生境或适应转变后的土地利用方式，甚至走向灭绝，而生物变化的消极作用会贯穿个体到种群乃至整个生态系统。国土空间规划是指对一个国家或地区的土地利用和空间发展进行系统性、综合性和长期性的规划。它涉及到土地的合理利用、土地的开发与保护、城乡空间的组织和调整等方面，目的是实现国土资源合理配置、生态环境保护、经济社会可持续发展和人民福祉提升的统一。因此，在国土空间规划指导下为优化土地利用而提出的一系列措施，同样能够对保护生物多样性起到积极作用。

长期以来，自土地利用与生物多样性受到广泛关注之后，相关研究成果主要集中在环境科学、地理学、生态学等学科。例如，李俊生等对城市生态环境特点进行了概括，以此为基础综述了城市化对生物多样性的影响。[4]赵国松等从全国及区域尺度分析了我国1990-2010 年土地利用变化对生物多样性保护重点区域的扰动。[5]李保杰等将土地利用变化作为影响土壤生物多样性的因素之一，并对土地利用变化威胁土壤生物多样性的驱动过程进行了分析。[5]而在法学学科视角下探索通过优化土地利用进行生物多样性保护问题，可为生态系统保护和修复、人与自然和谐共生的中国式现代化建设拓展一种新思路。

二、土地利用变化与生物多样性的关系

（一）土地利用变化是导致生物多样性丧失的主要原因之一

土地是涵盖气候、土壤、植被等自然要素在内的自然综合体，因此，自然要素对土地利用方式的变化有着不可忽视的影响。例如森林地区的气温升高而降水减少可能会导致森林火灾的发生，将对林地质量和面积都造成损害。可见，并不是所有土地利用变化都是人类活动造成的。但由于人类活动有着较强的主观能动性，其不确定性相较于自然因素更小，因此，本文主要探讨的是人为因素导致的土地利用变化。2019 年，IPBES《全球生物多样性与生态系统服务评估报告》中显示，土地和海洋用途的改变是生物多样性丧失的直接驱动因素之一，特别是土地用途改变，这是1970 年以来对自然的相对消极影响最大的直接驱动因素。土地和海洋利用是人类为了实现一定的经济目的，对现有的土地和海洋资源进行开发利用。土地利用改变地表覆被从而影响生物多样性，其中，部分土地用途改变可能引起生境丧失或破碎化，生态系统被分割使得其原有功能下降。例如，土地利用方式为适应人口快速增长带来的需求而作出改变，围湖造田等行为造成了生境破坏，生态系统功能退化，湖泊原有的调节气候、繁衍生物等功能显著下降，生态系统中的物种由于适应变化的能力不同而因此发生不同的生存走向。同时，不合理的土地利用变化诱发的环境污染、温室气体增加、碳平衡失调和臭氧层耗损等会对生物多样性造成间接影响。[7]55-63

生物多样性涵盖生态系统多样性、物种多样性和基因多样性3 个方面，土地利用变化对生物多样性的影响也分别体现在这3 个部分。具体而言，首先，土地利用变化对生态系统多样性的影响体现为，土地利用变化引发生态系统物种组成改变，进而使得生态系统原有的结构和功能发生变化。此外，土地利用变化导致生态系统类型变动，会对不同类型的生态系统间空间分布格局产生强烈影响，引发区域生态系统多样性变动。其次，土地利用变化对物种多样性的影响体现为，土地利用变化会对物种在长期进化中与物种彼此以及环境之间形成的相对稳定的适应关系作出改变，主要体现为栖息地破坏、物种灭绝、物种入侵、种间关系改变等。[8]最后，土地利用对基因多样性的影响主要体现在以下2 个方面：一是土地利用变化导致栖息地破碎化，部分栖息地成为生境孤岛，生境隔离使得物种繁殖过程受到影响，长此以往导致物种基因结构改变；二是人工对饲养物种或培育物种的基因改良改变了物种的基因结构，产生了人为选择的基因变异，在此过程中使物种自然形成的基因多样性发生变化。[9]1561-1566例如农业绿色革命中，为满足人类需求而经过挑选、改良和培育的物种被广泛种植或养殖，造成了该改良物种基因单一化的情况。

（二）优化土地利用是保护生物多样性的重要手段

值得注意的是，并非所有土地利用变化都将对生态环境及生物多样性产生负面影响，学者们也纷纷以不同区域为例对此展开了研究，研究对象涵盖从城市到农区、从山区到流域等不同类型。例如，崔国屹等对秦岭地区近40 年的土地利用变化及其产生的生态环境效应进行研究后发现，旱地转化为高覆盖度草地、其他林地、河渠、水库坑塘和滩地能够改善生态环境，而林地转化为灌木林、高覆盖度草地和中覆盖度草地转化为旱地、旱地变为其他建设用地和农村居民点会导致生态环境恶化。[10]也正是由于土地利用变化之于生态环境的正负效应同时存在，才使得探讨通过优化土地利用保护生物多样性成为可能。

优化土地利用不是要一味追求环境保护，而是通过采用将环境保护纳入考量范围的合理规划、管理与监督，转变对土地不合理的、过度的开发利用，杜绝为追求经济利益而对生态环境造成的损害，转变先损害后修复的陈旧思维，贯彻预防为主的方针，最大可能地减少对生境的破坏，以维护原有区域生态环境的整体性和稳定性。因此，保护生物多样性也理应成为优化土地利用的重要目标。

实际上，全球各国也通过具体实践再次印证了优化土地利用能够对于保护生物多样性起到积极作用。例如《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》中相关目标的提出。2021 年10 月，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）的第一阶段会议在我国昆明召开，会议发出“保护生物多样性、共建全球生态文明”的倡议；2022 年12 月19 日，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会第二阶段会议通过了《昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架》（GBF），提出到2030 年保护30%的全球陆地和海洋等系列目标，指引国际社会携手遏止并扭转生物多样性丧失，推动生物多样性恢复进程。这也彰显出对陆地、海洋、内陆水域和沿海地区的保护与合理利用之于保护生物多样性的重要价值。

三、通过优化土地利用保护生物多样性的实践探索

（一）土地管理立法中生态环境治理与保护理念的融入

从国家层面来看，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）最早于1986 年6 月25 日颁布，于1987 年1 月1 日实行，目前已经经过3 次修正、1 次修订，现在施行的《土地管理法》除总则和附则外共6 个章节，分别规定了土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查和法律责任的相关内容，其中，立法目的便涵盖促进社会经济可持续。以土地利用总体规划章节为例，第15 条明确指出组织编制土地利用总体规划要将国土整治和资源环境保护要求考量在内，第17 条提出落实国土空间开发保护要求、保护永久基本农田、提高土地节约集约利用水平、统筹安排城乡用地、保护改善生态环境与可持续利用、耕地类型数量质量要求共6 个原则；第18 条规定国土空间规划坚持生态优先，绿色、可持续发展的要求。此外，1998 年12 月27 日发布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）目前已经经过3 次修订，第三次修订后的《土地管理法实施条例》已于2021 年9 月1 日起施行。

从地方层面来看，不论是省、自治区、直辖市，还是设区的市，都出台了土地管理地方性法规。例如《天津市土地管理条例》《河北省土地管理条例》《云南省土地管理条例》《浙江省土地管理条例》《江苏省土地管理条例》《杭州市土地管理规定》《长春市土地管理细则》等。各省、自治区、直辖市也出台了实施办法，例如上海市、山东省、新疆维吾尔自治区等。此外，还有专门针对经济特区、自由贸易港等特殊区域的地方性法规，例如《珠海经济特区土地管理条例》《厦门经济特区土地管理若干规定》《海南自由贸易港土地管理条例》。以河北省为例，《河北省土地管理条例》在篇章设置上与《土地管理法》基本相同，除总则和附则外共有国土空间规划、耕地保护、建设用地、土地所有权和使用权的权属和登记、监督检查和法律责任6 部分，条例中的多项内容也体现出如坚持生态优先、加强生态保护与修复、追求绿色和可持续发展等多项生态治理与保护层面的价值追求。此外，河北省还于2015 年3 月开始施行了《河北省国土保护和治理条例》，以此作为河北省行政区域内国土资源环境保护和治理的法律依据，涉及规划编制、共同保护、综合治理、专项规定、信息公开和公众参与等多项内容。

综上，国家立法为地方立法的发布实施奠定了基础，而地方关于土地管理的立法则时刻紧跟国家立法步伐。从内容上看，国家立法和地方立法都在设置具体内容时充分考量了生态环境因素，显示了对实现可持续发展的追求，这与我国生态环境治理保护以及生态文明建设的方向及价值目标相一致。

（二）优化土地利用的实施项目中生物多样性保护价值目标的突显

值得肯定的是，在贯彻预防为主的环境法基本原则背景下，生物多样性保护逐渐从被动走向主动，我国也有部分地区曾经开展了针对性项目并取得了良好进展，再次彰显了优化土地利用之于生物多样性保护的重要作用。

早在2008 年，我国曾和欧盟合作开展了“中国土地利用规划和土地整理中的生物多样性保护”项目，该项目由原国土资源部土地整理中心承担，合作单位是海南省原国土环境资源厅和贵州省原国土资源厅，该项目实现了生物多样性保护与土地利用总体规划和土地整理的突破性结合，在保障经济发展的同时，一定程度上避免给生态系统带来不可逆转的破坏。[11]以在海南省开展的示范项目为例，2008年10 月，由欧盟资助的中欧生物多样性保护海南示范区项目启动，该项目将生物多样性保护纳入从指导思想、土地利用现状分析、指标构建到用地布局、保障措施等各方面，结合区域生物多样性保护的突出问题与实际情况，制定了有利于生物多样性保护的规划方案，使得土地利用总体规划不仅起到了保护耕地和促进节约集约用地的作用，还对生物多样性保护发挥了重要作用。[12]

四、通过优化土地利用保护生物多样性的进路思考

（一）土地利用规划中，生物多样性保护的理念及目标强调

1.坚持系统治理的理念

通过优化土地利用保护生物多样性本质上还是要落回生态环境保护的命题，在此背景下，通过优化土地利用保护生物多样性之理念仍要回归环境法项下。

从生态系统的结构来看，生态系统是一个有机整体，内部各要素之间相互依存、联系紧密，各要素均不能独立存在。从生态环境治理来看，生态环境治理需要将环境、生态系统、自然地理单元、社会经济发展各项要素和特点进行统筹考虑。[13]从生态文明建设来看，习近平总书记曾指出“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”，生态文明建设中不论是思维方式还是工作方法都要进行全面转型，突出重点，带动全局，整体推进，强化协同。山水林田湖草沙之间相互联系、相互影响，共同维系着整体生态系统的平稳运行，统筹山水林田湖草沙系统治理是推进美丽中国和生态文明建设的要求。

生态系统的结构、生态环境治理的系统性以及生态文明建设的思维方式和工作方法均要求通过优化土地利用保护生物多样性必须遵循自然规律，正确认识各生态要素之间的相互关系，加强全要素协调，做好生态环境保护和功能修复。优化土地利用意指以规划和法律带动保护和修复，通过预防和改善生境破碎化，减少对生物多样性的威胁，达到保护生物多样性的目标。应秉持系统治理的理念，关注生态系统内部各要素的功能和各要素相互之间的联系，维持生态系统的整体性和稳定性。

2.以实现可持续发展为目标

可持续发展是联合国环境与发展大会确立的发展战略，以如何处理好经济发展与环境保护的关系为核心，强调环境公平和代际公平，体现了人类与环境共同发展、人类社会生生不息的价值理念。[14]可持续发展不仅要求关注当代福祉，还应将目光投向未来，考虑环境、经济和社会的共同发展，可持续发展是中国乃至全球各个国家在未来发展中要持续追求的目标。

社会经济的快速发展带来了人口的快速增长以及人为活动对生态环境的破坏，人类对自然资源进行了过度的开发和利用。全球各国如今共同面临着生态失衡的问题，生物多样性保护是各国在可持续发展目标项下面临的重要任务。探讨通过优化土地利用保护生物多样性，本质上是对人与自然之间关系的再思考，不是单纯地要求人类为了保护环境而牺牲经济利益，而是希望人类能够在保护环境与收获经济利益之间达到一个相对稳定的平衡状态，协调人与自然之间的关系，追求人与自然和谐共生，以此为人类社会的可持续发展注入持续动能。因此，势必要将实现可持续发展之目标纳入土地利用规划之中，发挥规划先行作用，这同时也是对环境法预防为主基本原则的体现。

（二）土地利用规划中，生物多样性保护的内容融入

2019 年11 月1 日，中共中央办公厅、国务院办公厅引发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，为统筹划定落实包含生态保护红线在内的三条控制线提出了总体要求、科学有序划定、协调解决冲突和强化保障措施四个大方面项下共计十二个意见。其中“按照生态功能划定生态保护红线”中明确提出“优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线”。这表明我国国土空间规划项下对生态保护红线划定标准已将生物多样性保护涵盖在内。具体而言，生态文明建设背景下的国土空间规划理应涵盖生态环境治理与保护的内容，其中，生物多样性保护则是生态环境治理与保护的重要组成部分。

2019 年修正的《土地管理法》中明确规定“已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划”，随后在2021 年修订的《土地管理法实施条例》中规定了国土空间规划的相关内容，这标志着我国土地利用总体规划和城乡规划向国土空间规划的转变。但当前指导国土空间规划的法律法规与政策性文件仍存在着立法空白或效力层级较低的问题，[15]国土空间是生态系统、生态环境、自然资源等要素的基础载体，但目前国土空间开发、利用和保护始终分别由土地管理类法律和资源保护类法律进行规制，同样有着体系规模庞杂的问题。此外，从发展需求看，对特定领域作出单独规定的单行法模式已经不符合现实需求，且目前我国面临着空间性规划类型过多、内容重叠冲突、法律依据不相协调等问题，[16]因此，对现行的各项单行法进行修改的方式也不宜被采用。为此，应单独制定国家层面的《国土空间规划法》，并赋予《国土空间规划法》以基本法的性质，为国土空间开发、利用、保护和修复活动提供基本依据，以法律的强制性和指导性规范各层级国土空间规划的具体编制。

（三）土地利用管理中，生物多样性保护的法律制度革新

目前，我国已经认识到土地利用与生物多样性保护之间的紧密联系，并且在诸多方面采取了积极作为。包括但不限于：制定相关法律法规和规划，例如《土地管理法》《中国生物多样性保护战略与行动计划（2011—2030 年）》等；推行退耕还林、退耕还湖、退耕还草；制定实施国土空间规划，按照生态功能划定生态保护红线，2023 年4 月中华人民共和国自然资源部宣布我国首次全面完成生态保护红线划定；构建以国家公园为主体的自然保护地体系，并于2021 年2 月，在《最高人民法院最高人民检察院关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定（七）》中规定了破坏自然保护地罪罪名。

以生态保护红线制度为例。生态保护红线是国土空间规划中“三线”之一，是在我国建立了各级各类自然保护地之外，为对其他重要生态区域进行有效保护而创新提出的，为有效保护生物多样性、优化国土空间保护格局提供了新方法，是实现国土空间规划用途管制的基础。从法律层面看生态保护红线实施的制度条件，主要还有以下不足。一方面，生态保护红线制度的内容规定在2014 年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）、2015 年《中华人民共和国国家安全法》等法律之中尽管通过立法进行了确认，但原则性较强，无法成为制度构建的坚实基础，仅是为制度构建和实施提供了依据。另一方面，生态保护红线制度的法律依据主要体现为，当前关于生态保护红线的各项较为细化的规定在国家层面表现为各部委制定发布的各意见、指南、通知等，在地方层面表现为地方性法规、地方政府规章、地方规范性文件，且地方性法规及政府规章的数量较少，多数情况仅是在地方生态环境保护法律法规中提及生态保护红线。可见，现有的各项制度依据与法律相比仍欠缺强制力。此外，生态保护红线内分区管控的规则建立一直被广泛讨论，虽然已有部分地方对生态保护红线内的分区管控展开了探索，但目前统一适用的规则仍然亟待建立。综上，原则性较强以及法律强制力欠缺的问题还是要通过立法的方式进行弥补，并且明确“三线一单”因某种程度上具有专项规划特点而可以作为国土空间规划的补充和延伸之地位，[17]在推进国土空间规划立法背景下增强生态保护红线的强制性效力。而分区管控规则的建立，主要应从明确划定分区的标准以及制定适宜各分区状况的差异化管控措施入手。可继续推行目前地方普遍使用的划分为一类管控区和二类管控区的区划方式，在一类管控区施行绝对禁止的管控措施，对二类管控区实施相对宽松的管控措施，特别要合理把控二类管控区的管控措施，结合中华人民共和国自然资源部、中华人民共和国生态环境部、中华人民共和国国家林业和草原局发布的《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》，进一步结合各地实际情况制作准入清单，严格把控人为活动对自然生态造成的影响。

（四）土地利用监督中，生物多样性保护的主体整合与拓宽

国土空间大体上可以分为已经被开发利用的区域和未被开发利用的区域，因此，优化土地利用蕴含着两部分的要求：一部分是为实现恢复生物多样性的目的，对已经被开发利用的国土空间进行生态修复；另一部分是为实现维持生物多样性的目的，对还未开发利用的国土空间进行生态保护。因此，基于优化土地利用的生物多样性保护意在同时采用事前预防和事后治理两种方式，通过对生态系统保护和修复，分别实现对生物多样性的维持和恢复。土地利用监督理应从保护监督和修复监督两方面展开。

从保护监督来看，《土地管理法》第67 条规定了县级以上人民政府自然资源主管部门的监督检查职能。《环境保护法》第10 条规定了国务院环境保护主管部门的监督管理职能。此外在环境司法中，还有检察机关、公益组织通过提起环境公益诉讼参与生物多样性保护监督的实践。可见，监督主体仍然是以政府部门为主。从修复监督来看，一般是由政府部门负责生态修复验收，但验收只是最后结果环节的表现，并且生态修复不是一蹴而就的，是一个长期的过程，因此生态修复需要长期且持续性的监督。在生态修复的过程中，由于生态系统的发展演变是一个动态的过程，因此要采取长期监测的方式，将监测得出的各项数据应用于不同阶段的修复结果评价。此外，虽然对土地利用各阶段的监督结果应基于不同的评价体系作出，但不同的体系均需要在指标构建等方面体现出对生物多样性保护的强调。

不论是保护监督还是修复监督，目前以政府部门为主的监督都太过单一。为提升协同监督的效率，有必要将现有的各项监督职能进行整合。此外，政府部门本就是生态环境保护法律和政策的执行部门，不适合再当独立的裁判者，因此土地利用的管理离不开社会公众监督。公众参与是我国环境法的基本原则之一，是监督生态环境保护决策和实践科学理性的重要方式。《昆明—蒙特利尔全球生物多样性保护框架》第21 个行动目标明确提出要确保公众能够获取最佳现有数据、信息和知识，因此，信息披露是确保公众参与的基本前提。通过获取信息及学习相关知识，社会公众能够提高自身参与生物多样性保护的能力与水平。

（五）土地利用能力与水平提升中，对生物多样性保护相关因素的考量

在土地利用能力与水平的提升中，科学技术的发展是关键。《环境保护法》第7 条表明国家对环境保护科学技术研究、开发和应用的鼓励与支持。科学技术的运用在我国环境法制度构建中一直发挥着重要作用。以生态功能区制度为例，2010 年，国务院发布了《关于印发全国主体功能区规划的通知》，通知中按照不同的标准将我国国土空间分为了不同的主体功能区，以此为基础，对各不同类型主体功能区的功能定位、发展方向、开发管制原则等内容进行了规定。可见，生态功能区划是生态功能区制度的核心之一，也是该制度构建的基础，是一项具备较高科学技术性的工作，需要相关人员具备较强的专业技能，生态功能区划的科学与否决定着生态功能区制度能否有效实施。

在探讨通过优化土地利用保护生物多样性项下，以土地利用总体规划编制为例。2017 年原国土资源部公布了《土地利用总体规划管理办法》，其中第14 条指出“土地利用总体规划编制应当运用先进的科学技术手段”，强调了科学技术手段的运用之于规划编制的重要作用。第21 条提出了编制土地利用总体规划中各类用地空间布局安排应当考虑的8个方面，其中表明要“优先布局国土安全和生态屏障用地”。随着土地利用总体规划向国土空间规划转变，市场监督管理总局批准发布了全国首个国土空间规划编制技术规范国家标准——《省级国土空间规划编制技术规程》，将于2024 年1 月1 日起实施。规程中内容覆盖包含陆海在内的全域国土空间，规定了关于省级国土空间规划编制的程序、技术等主要内容。规程中强调功能协调，“生态空间要求安全优先、维护生物多样性和改善生态服务功能，筑牢国家生态安全屏障”。从国家层面发布的办法到规程可见国土空间规划编制技术规范层面考量因素中对生物多样性的纳入，表明优化土地利用与生物多样性保护之间互动关系得到越来越多的重视与关注，维护生物多样性之于维护国家生态安全的重要性也越发凸显。国家层面规范标准的出台也对科学技术提出了更高要求，一方面，应加强有关土地利用与生物多样性保护的基础研究，为规划编制奠定坚实的基础。具体而言应包括但不限于开展对区域内生物多样性基本状况的调查并识别区域突出特征、对特定生物及其栖息地开展调查以明确二者依存的紧密程度、研究土地利用政策规划对生物多样性的影响等。另一方面，应注重加强科学技术的基础设施建设与完善，例如生物多样性监测网格的建立、生物多样性调查评估技术的提升，为相关调查研究的开展提供强有力的保障。

五、结语

总而言之，人类过度追求经济利益导致生态系统稳定性和持续性被不断破坏，对土地用途的改变直接导致区域原有生境破碎化，而生境与生物多样性存在密切联系，一般认为生境面积减少90%，将导致可长期存活的物种数减少50%。[7]人类经济活动的过当行为是导致生物多样性破坏的根源。为保护和修复完整的生态系统，土地利用的转型势不可挡。未来应继续在国土空间规划和生态文明建设项下，持续推进通过优化土地利用保护生物多样性的法学研究，可以进一步探讨优化土地利用与生物多样性保护协同治理的可行路径，探索构建更加合理、更加适配、更具有实际操作性的治理体系。