数智赋能推进敏捷化应急情报体系研究

张桂蓉 王雨晴

关键词：应急管理：数智赋能：应急情报体系：敏捷治理

敏捷治理是政府治理理论领域新的治理模式。公共管理敏捷革命并非效率革命，而是治理数字化转型阶段政府治理能级升维。敏捷治理以在敏捷性中捍卫可治理性为使命。敏捷治理具有快速决策、及时应对、有效控制、恢复秩序的特点，其理念和方法对公共管理变革有重要启示。敏捷治理在治理理念上更強调应对环境变化的快速反应，是政府在数字化转型风险的高度不确定性和复杂性特征的背景下所提出的一种新型治理方式。在治理目标层面，敏捷治理强调达成“共识性目标”，从而实现各主体协同合作。在治理机制层面，敏捷治理强调民主协商，在短期内有效整合跨部门、跨层级的各类资源和力量，形成强大合力。在治理流程层面，敏捷治理强调数据驱动，通过数字智慧化与智慧数字化的合成实现信息流通。在治理体系层面，敏捷治理强调整体谋划和系统集成，以数字化手段推动各类主体协调互动、高效协同。敏捷治理通过创新应用现代数字技术来不断适应日益变化的社会环境，从而更好地预测社会发展趋势，并根据社会变化及时调整组织策略，进而持续提升治理效能。

应急情报作为一种信息资源，对应急管理者预测突发事件的变化起到了重要作用。面对数智化转型的不断深入和社会风险耦合程度的增加，应急管理实践中出现高度不确定和复杂的突发公共事件的可能性愈发增加。应急情报在应急管理实践场景中起到了不可替代的作用，能够在突发事件中为应急管理提供决策支持，是应急管理者提高应急管理的效率和实现有效应急管理的重要保障。突发事件的应急决策需要应急情报体系来支持，情报体系也需要在突发事件应急决策中发挥情报职能和体现价值。

敏捷治理理论能够为应急情报体系现代化提供先进思想，应急决策和响应效能提升也旨在解决“敏捷性”的问题。敏捷治理的核心理念转化为公共管理原则是结果导向而非规则约束，响应变化而非遵循计划，鼓励参与而非强化控制。高效的应急情报体系在一定程度上呈现出敏捷治理的特征，因此，构建敏捷化应急情报体系对于提升应急情报流转速率有重要意义。将敏捷治理的理念融人应急情报体系建设，实现应急情报体系生成和运行敏捷化，是提升应急管理现代化的重要方式。

应急情报及服务涉及情报采集、处理、存储、应用等诸多环节，贯穿突发事件应急管理的整个过程，完全符合敏捷治理是具备包容性和连续性的决策过程的定义。可以说，敏捷治理理念与应急情报体系目标是相一致的，但敏捷化应急情报体系建设尚存在实现路径不明确、运行阶段和机制不清楚的问题。在现实情况和敏捷治理理论的基础上，本文将系统梳理敏捷化应急情报在物理世界、信息空间、社会系统的现实困境，阐明数智赋能敏捷化应急情报体系的促进作用及建设路径，并且构建数智赋能下敏捷化应急情报体系，为实现应急管理过程中的快速反应和动态调整提供依据。

1建设敏捷化应急情报体系的现实困境

敏捷化应急情报体系是一个涉及多层级、多部门、多环节的复杂系统，系统运行稳定的关键在于情报生成、信息传导、资源共享、决策科学等工作的顺利开展。本文基于现实情况，提出在物理世界、信息空间、社会系统各层面均存在聚集性困境、融合性困境、即时性困境，如图1所示。

1.1聚集性困境：应急情报信息搜集困难

在应急管理工作过程中存在技术实现情报资源整合、信息聚集能力不足的问题。McGuire M等认为，突发事件风险程度理解一致性和有效信息的获取速度成为影响应急组织效能的关键因素。在物理世界，及时、准确地监控风险源头和搜集应急信息是应急情报高效应用的关键，例如生态环境部为加强雾霾监测预警，需要及日寸收集预警提示信息，根据实时天气数据指导各地做好监测预报和应急响应工作：在信息空间，从海量的“应急大数据”筛选出有价值的信息，也给传统应急情报体系带来冲击；在社会系统中，传统应急情报体系中应急管理各部门多采取开发独立系统的方式进行数字化管理，多元主体采用不同数据格式和技术规范，导致应急数据被分割在若干条块里，造成资源整合障碍和技术鸿沟。

1.2融合性困境：应急情报联动传导障碍

Comfort L K等提出，关键信息的高效传递是影响应急协同的重要因素。传统应急情报与敏捷化应急情报的核心差异在于时间灵敏度。在现实情境下，风险是不断变化的，并且可能经过耦合和叠加效应形成新的风险。同日寸，现代社会已经成为“风险社会”，某些局部风险耦合可能引发系统性灾难，如何关注风险间的关联也成为应急情报体系的挑战。壁垒封闭、金字塔式的科层制体系导致传统应急情报体系机械僵化，不能很好地实现应急情报体系动态调整、灵活迅速的目标。三层级之间的联通互动和虚实交互不顺，导致应急管理不能为快速发展中的形势变化做出持续准备。非常态应急管理工作由于缺少有力的应急情报支持，导致情报传导障碍、风险认知不足、决策方向犹豫，时常不能达到科学应急的理想效果。

1.3即时性困境：传统情报模式反应迟钝

应急决策情报及服务贯穿突发事件应急管理的整个流程。在应急决策和应急响应工作开展的不同阶段，应急情报流的属性、内容和工作是不同的。不同的应急管理阶段会产生不同的风险情境和应急信息，从而引起不同的阶段性决策问题，需要不同的应急信息来辅助应急决策，其中应急情报的流转速度是提升应急决策效果的关键。然而，面对日益纷繁复杂的跨域突发事件和高质量应急情报服务的要求，反应迟钝的传统应急情报模式已然难以有效应对，亟需突破不同区域、不同部门、不同层级之间的信息壁垒，在应急管理各工作阶段快速提供科学的情报支持。因此，应急管理面临的问题和应急实践的困境迫切需要以现代化手段推进敏捷化应急情报体系建设。

2数智赋能对敏捷化应急情报体系的推进作用

以大数据和人工智能为主要代表的“数智化”是信息系统赋能的新阶段，能够有效推动应急情报服务模式向现代化转变。数据作为要素积累、战略规划、模式创新等活动的驱动力，成为“智”的原料，而“智”又推动“数”的应用，具有数字化和智能化的双重特征。数智赋能以创新、发现、整理智慧的体系架构，从物理世界、信息空间、社会系统推进敏捷化应急情报体系建设，最终实现在社会系统的有效应急管理，如图2所示。

2.1聚合扩容：通过数智技术实现情报聚集功能

敏捷化应急情报体系的实现路径以控制论为机理，通过“目标清晰一反馈及时一矫正有效”的框架设计为应急管理注入敏捷性。通过互联数据库的建立，拓宽物理世界的应急数据搜集渠道，建设综合化信息收集渠道，明确信息空间的应急信息筛选标准，以数智技术实现准确的应急情报搜集、筛选、聚合及共享功能。社会系统中，应急管理部门将5G、云计算、AI等新技术融人治理场景有助于实现情报联动预警机制。数智赋能有利于应急管理部门优化统筹能力，寻求风险防控的“制度性”敏捷，建立针对性配套设施和资源统筹机制，例如，通过在重点道路和街道安装城市天眼，利用物联感知和数据分析技术，科学研判风险等级，提升对重大社会问题的筛选能力，将前沿科技与信息系统无缝对接，凸显出“智慧应急”的模式优势。应急管理部门能够通过搭建多技术融合的平台建立高动态区域监测体系，构建智能监控、自动分析、快速研判的风险智能监测生态体系，充分利用数据智能技术的进步，探索跨界治理的方法与工具。政府各相关部门根据现有的大数据、区块链等领域的治理实践经验，利用“多源异构大数据+人工智能新算法+领域专家智慧”三者相互互动和约束的“数智人”决策模式对风险形式进行研判、分析与预测，构建机构间情报共享机制。

2.2耦合协同：建设应急情报共同体克服融合性难题

敏捷化应急情报体系提升需要以数字技术和共同智能平台运作为基础，以“风险感知一全面认知一迅速行动”作为要素框架，建设耦合联动的应急情报共同体。应急管理部门和应急管理者运用灵活的方式予以响应，根据数智赋能下的应急情报制定相应政策，应对未知风险和科学分配应急救援资源。前置的评价与问责机制是管理部门敏锐感知风险的核心机制，执行过程反馈机制能够提高政府响应能力和组织动态调整的能力，是政务有效性的重要保障。应急管理部门可以依托智能平台建立“实体政府+开放平台+虚拟办公”管理通道，并且形成配套的规范机制，实现应急数据实时上报机制和部门间感知联动，并推进及时反馈机制完善。此外，应急管理部门通过“数智化”方式构建决策情报整合机制，实现协同能力的强化和跨层级、跨部门之间的合作，最终建设成为平台融合的新型治理模式。应急管理部门运用数智技术实现在物理世界、信息空间和社会系统的情报智能化、精准化、共享化，成为多组织、多层级、多区域动态互动机制的基础。

2.3快速响应：运用多元化技术破解即时性问题

敏捷化应急情报体系的建设以要素的有机黏合为关键，以在应急管理全流程获取快速、准确的应急情报信息支持为目标，运用多元化快速响应的数智技术实现“物理世界需敏捷一信息空间能敏捷一社会系统定敏捷”。政府部门以应急措施及时调整机制的构建为基础，灵敏高效地掌握并运用各类数智工具实时收取、分析和反馈应急信息，最终健全“双向沟通一全程监管一及时反馈”的长效机制。应急管理部门通过建立互联互通的智能平台决策建议机制实现敏捷回应和科学决策。同时，应急管理部门通过数智赋能强化对敏捷化应急情报应用过程中改进措施的探讨，实现信息资源之间的灵活交换，从而提高地方政府的风险适应能力。应急管理部门在总结阶段开展危机学习工作，通过数智技术优化应急预案修正机制，推动事后反应性流程向预防性流程发展，助推敏捷有效和应急高效的实现。

3数智赋能下敏捷化应急情报体系的运行逻辑

基于上述研究，可以明确构建数智赋能下的应急情报体系对于提升应急情报流转效率、实现应急情报体系现代化具有重要意义，但现有研究未能说明数智赋能下的敏捷化应急情报体系运行的内涵及机制。

3.1数智赋能下敏捷化应急情报体系的内涵阐释

数智赋能下敏捷化应急情报体系的核心理念包括：

第一，灵敏和迅捷。敏捷治理要求提升风险的预见性，及时察觉变化的趋势性。快速、准确报送信息是有效预防和正确处置突发事件的基础。采用敏捷治理可以帮助提升公共部门的灵活性、协作性。应急情报工作的开展是一个协同合作的过程，技术不足以支撑资源共享和信息传播会导致应急处置工作低效。敏捷治理强调决策的动态优化的弹性理念。应急科学决策需要以技术赋能的动态信息资源为基础，实现灵活与弹性。

第二，联通和共识。敏捷治理强调通过与治理相关的多元主体更密切的合作实现治理更为敏捷，信息共享既是应急协同的首要环节，也是实现风险感知同步的前提。敏捷治理通过突破既定制度框架的限制，迫使部门走出“信息孤岛”，克服部门之间的数据和合作壁垒，实现跨部门机构之间的信任和互惠，对组织流程、结构进行重塑和再造。敏捷治理在合作机制设计上要求进行跨部门协调和利益兼容，通过多主体廣泛参与实现共识性决策，实现全过程高效管理需要以数智赋能的信息联动、协作治理为基础。

第三，双向的反馈。敏捷治理要求相关管理部门在事件结束后重新审视政策程序以便从错误中开展总结学习。数智赋能下的应急管理工作过程除及时开展调整和反馈外，应急管理部门会通过建立指标、评估分析、纠偏纠错、经验总结等危机学习活动，对应急处置全过程有关的行动效果、工作效能开展评估。

3.2数智赋能下应急情报体系敏捷化的运行机制

数智赋能特征与敏捷化应急情报体系内涵保持高度一致，结合数智赋能的数据收集、信息研判、服务供给的能力，构建物理世界、信息空间、社会系统3个阶段的数智赋能下敏捷化应急情报体系，各阶段应急情报功能分别是数据聚合、情报筛选和信息连接，如图3所示。

3.2.1物理空间：数据聚合

数智化对应急情报体系的影响主要体现在物理空间实现数据聚合，即利用数字技术和智能平台及时将现实世界不同子系统中看似不相交的应急事实编码化形成数据进行整合和净化。“何时”开展情报搜集相关的活动是应急情报的高效应用的关键。在传统应急管理工作中，只有管理者确定问题之后才去通过行政或法律程序开展工作，应急措施和方式通常具有“开始慢、力度重”的特点，导致应急效率无法得到提升。数智化应急情报体系能够在充斥着诸多风险的物理空间实现事前、事中、事后的应急管理全过程的风险监控、现场掌握以及事后处理的信息收集，为实现风险监控与预警提供支撑。

一方面，关键数据汇总能够支持组织在危机中更好地进行适应性重构。智能平台就像是一个“信息中枢”，可以将存在于物理世界的气象数据、建筑情况、交通信息、社会风险状况等方面的信息全部输入到智能平台中，实现数据的实日寸采集和及时整理。同时，便于应急管理者对突发事件中各个业务环节的实时情况进行实时的分析和动态的调整。例如，河北省为守护安全生产，自2021年开始智慧应急管理系统平台信息化建设，对全省危化、非煤矿山和冶金企业的安全生产情况进行24小时实时数据监控，为应急管理部门提供了全域的数据监控，保障了应急情报收集的及时性、精准性和敏捷性：另一方面，根据事故调查报告等应急实践工作开展的总结材料与数智方法的改进，实现对物理世界的应急事实进行更加科学的数理化、多元化、系统化，使得收集的应急数据更加有序优质、实时精准与联通整合。对应急信息会进一步分析其内涵，并开展智能研判，明确价值，及时生成应急知识，进行规律提炼并精准表达。

3.2.2信息空间：情报筛选

数智化对组织的影响主要聚焦于筛选，即利用基于多种算法和数学建模的数字技术构建全域实时风险监控体系。因此，“如何”开展应急情报的筛选、整理、推演等是提升应急管理效率的关键。数字技术的兴起为政府治理转型带来了新契机，其泛生性、开放性、流动性、虚拟性的特点，能够有效解决政府机构治理转型中面临的窘境和难题。数字技术是应用于数据资源层面上的方式，一般是对各种数据资源进行分析、处理和集成。应急管理者在信息空间中对数据资源层数据进行分类，以统一数据标准、共享知识服务、推演情报演化。例如，2022年9月，余杭创新设立浙江省首个区县级数智治理中心，完成9个部门条线系统端口对接，解决矛盾纠纷、警情、车辆以及消防管理、特种设备管理、交通管理等物联网传感数据接人问题，为数智场景研发提供有力支持。同时，智能化通常在平台系统层面得以实现，它是将多源数据进行融合、处理、分析，从而获得更为准确、可靠的应急情报资料。智能平台会以知识库和应用场景为基础，根据不同主体的需要，构建信息描述模型，提供决策支持、监测预警、物资调配、医疗救助等应急情报服务。例如，借助健康码、行程码以及场所码等权威的信息认证机制，将社会个体从不可追踪转变为数字化可追踪状态，从风险的高度不确定性转化为富有确定性的状态。智能化转型带来了高效处理能力，实现从被动处置向主动知识发现的智能路径转变。同时，通过应急反馈亦可以提升数智平台搜集数据的精确性和情报分析的适应度，推进数智方法的改进与提升，提高组织在危机中获得有效、快速解决突发事件和最小化突发事件影响范围的应急情报的效率和准确性。数字化浪潮风起云涌，以数智支撑治理，提升预测预警预防能力，已成为新时代社会发展的强劲驱动力。

3.2.3社会系统：信息连接

在传统应急情报体系中，应急管理各部门多采取开发部门独立的系统的方式进行数字化管理，应急数据被分割在若干条块里，无法实现数据和信息即时、有效共享，导致应急管理相关部门成为若干数据孤岛，不仅无法为组织赋能，还造成了技术要素和信息要素的资源浪费。在发现层面，预先形成基于事实、数据及智能分析的智能平台系统。智能平台的有效搭建是赋能组织实现信息沟通共享的核心要素，成为危机中组织响应与反馈的关键。数智手段为在应急预防、应急准备、应急响应、应急恢复的应急管理全过程顺利实现实时传递、动态管理、信息联动、协作治理提供了技术支撑与保障。同时，由于数智平台的实时性和连续性能够实现应急反馈的速度提升，从而有助于突发事件中应急处置措施的调整、事件发生后的危机学习以及相关事故应急预案的优化，全面提升组织应对突发事件的能力，实现应急机制体制动态化、应急政策体系数智化、应急决策模式实时化、应急情报体系数字化。

4敏捷化应急情报体系在芯片产业“卡脖子”技术场景应用流程

在美国将芯片产业关键核心技术纳入商品管制清单和实体清单的背景下，如何进行芯片产业各层面应急信息资源搜集及时、各阶段危机应对适宜、内部主体间高效协同联动，破解芯片产业敏捷化应急情报体系的聚集性、融合性、阶段性困境成为关键挑战。智慧化的产业应急情报服务可以有效支撑产业决策，提升产业在危机场景下的协同应急和处理突发事件的能力。数智赋能下芯片产业多元主体共同制定响应和处置措施并辅助应急决策，对渡过危机具有现实意义。本文以芯片产业为例，进行数智赋能下的敏捷化应急情报体系在产业突发事件中应用流程的分析阐释。

4.1物理世界：应急信息集成与处理

政府部门、行业情报机构、第三方机构以及有关企业首先需要获得商品管制清单、实体清单以及相应的限制技术。相关主体将以此为基础，开展多源大数据背景下的突发事件信息收集，研究多源大数据驱动的突发事件信息融合方法，并对收集后的突发事件信息进行多模态、多数据源、多数据结构等多层次的融合处理。以智慧服务平台为核心，形成应急情报产品和服务，并收集情报摘要、内容和进展等，对情报进行验证、背书，并将其存储到智能平台中心。与此同时，完成芯片产业风险数据收集、危机信息采集与智能预警信息发布，完成数智化的危机感知预警与应急准备

4.2信息空间：智慧情报形成与分析

以芯片行业情报部门为管理节点，对已上传至智能平台的产业风险信息进行集成和处理，并开展智能化分析，形成快速的、精准的、敏捷的产业应急信息。以此信息传输过程为基础开展“卡脖子”关键技术信息的传递，使上下游企业、政府部门及相关行业得到相关情报信息，对制约技术所造成的冲击做出快速、全面的应急决策分析，并结合突发事件案例数据库，进行突发事件快速匹配与比对，形成智能化的应急响应方案建议，提出数智化的应对策略。

4.3社会系统：智慧应急决策与响应

在社会系统中，芯片产业不仅需要多主体间进行协同联动，而且产业主体与政府部门、其他关联产业的情报交互也要联动，从而完成多元主体间的应急情报信息互通。芯片产业主体、上下游企业个体、政府相关部门主体、产业情报部门、高校及科研院所等第三方机构对芯片产业应急情报相关数据的管理和利用需要进行循环评估、动态调整和及时反馈。以多元集体的智慧，来确定行业未来的发展方向以及应对产业突发事件的方案。在应急响应和处置工作结束后，有关主体需要对突发事件进行总结经验和教训，完成相应的流程再造和产业升级，寻找出一条适用于我国芯片发展的变革之路。

5结论

首先，本文以敏捷治理为理论基础，结合应急情报的特征和功能明确敏捷化应急情报体系的重要意义。根据现实情况总结敏捷化应急情报体系建设的3个现实情境，分别是聚集性困境、融合性困境、即时性困境，展示了应急事实、情报和信息在不同层级间虚实交互的联动阻碍；其次，明确数智赋能能够影响应急情报体系的流转效率，数智手段能够推进敏捷化应急情报体系建设；最后，本文进一步明晰了快速反应、双向反馈、动态协同的数智赋能下敏捷化应急情报体系框架，包括应急事实在物理空间实现数据聚合、应急情报在信息空间经过分析筛选、应急情报在社会系统实现信息连接的3个运行阶段。本文在深度把握敏捷治理理念和目标的基础上，提出敏捷化应急情报体系核心理念是灵敏和迅捷、联通和共识、双向的反馈，阐明敏捷化应急情报体系的主要功能是以数据聚合为基础，实现情报筛选和情报共享链接。

敏捷治理的实践和理论都在不断发展之中，具有广阔的应用前景和研究空间。对于應急管理学科及相关应急管理组织而言，数智手段在应用和场景上都存在机遇，将其作为一种新兴、韧性、面向不确定未来的治理理念融人应急情报体系建设，有助于实现应急情报体系现代化。在推进国家安全体系和能力现代化的背景下，中国亟需寻求一套可以有效应对具有高度不确定性和关联性风险的敏捷化应急情报体系框架，最终实现应急管理走向高效率发展。