预算绩效评价理念嬗变及基本问题

2024-04-14郑方辉陈麒茜

财政监督 2024年1期

●郑方辉陈麒茜

“一个国家的治理能力在很大程度上取决于预算能力。 ”预算是公共财政与国家治理关系的集中反映。党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”；党的二十大报告进一步要求“健全现代预算制度”，将全面实施预算绩效管理上升至国家发展的战略高度。评价是管理的基本环节和重要手段，逻辑上，现代国家财政制度体制中，预算绩效评价与预算绩效管理价值同构，评价是全面实施预算绩效管理的重要“抓手”，可视为破解目前预算编制不够科学、预算监督乏力、财政资金效益不彰等现实问题的突破口。基于绩效评价的二重属性，预算绩效评价既是以循证绩效信息为基础优化资金配置的重要工具，也是对公共治理中民主导向的有效回应。审视二十余年财政支出绩效评价历程，梳理预算绩效评价的理念及涉及的基本问题，对于健全现代预算制度，推动财政制度转型具有重要理论与现实意义。

一、预算绩效评价的理念和历程

预算绩效评价可视为预算监督的价值工具。从某种意义上说，现代预算绩效评价大体历经从 “财务评价”到“绩效审计”再到“绩效评价”的发展过程，但这一过程并非为递进性替代关系。事实上，这些监督手段具有功能的互补性和形态的共存性。

第一阶段：财务评价。兴起于20世纪初，以古典经济学理论为基础，追求利润最大化。基于完全竞争市场机制假设，社会总效益由私人利益所构成，因而无须市场之外的其他评价手段。作为一种财务控制的手段，公共领域的财务评价侧重于审查政府或项目支出过程的合规性，主要通过核验账目凭证、资金收支、审批程序等以加强财政成本核算，强化资金全过程的监控及结果问责效力。我国财务评价可追溯到改革开放之初，并有效借鉴西方财务管理理论和方法。从本质上说，财务评价是财务管理的内在要求，凸显过程控制。

第二阶段：绩效审计。缘自于“绩效预算”，1983 年英国《国家审计法》将绩效审计定义为“检查某一组织为履行其职能而运用其资源的经济性、效率及效益性”。与根植于古典经济学的财务评价不同，绩效审计以福利经济学和凯恩斯主义的社会费用—效益分析理论为基础，更加强调政府及公共政策所带来的社会福利改善。技术层面上，绩效审计除核验财政资金支出的合规性与合法性以外，还注重对资金支出效果的系统考察与衡量。我国于20 世纪90 年代初开始绩效审计的探索，早先称之为经济效益审计或承包责任制审计。 1994 年实施的《审计法》将财政或财务收支的真实、合法和效益视为法定审计内容。 2002 年，全国审计工作会议提出要积极探索效益审计，同年，深圳市率先开展政府绩效审计。 2006 年修订的《审计法》进一步要求“提高财政资金使用效益”；同时，国家审计署在《2006 至2010 年审计工作发展规划》提出财务评价与绩效审计“两个并重”。

第三阶段：绩效评价。新公共管理运动的旗帜下，政府绩效评价被赋予变革的功能，并成为政府创新的重要路径。自20 世纪80 年代起，凸显结果导向和满意度导向的财政绩效评价成为化解财政收支结构失衡困境的利器，随后掀起绩效评价的全球浪潮。不同于目标性或阶段性评价，绩效评价内置对绩效目标的纠错纠偏功能，强化对公民诉求的回应，以增强政府公信力。从历史来看，党的十六届三中全会提出要在推进财政管理体制改革的过程中建立预算绩效评价体系。 2011 年，财政部出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》。 2015 年，修订后的《预算法》实施，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。党的十九大报告对“全面实施绩效管理”作出重大部署，将全面实施绩效管理提高到新高度。 2018 年中共中央、国务院颁布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，为预算绩效评价提供了强大的推动力。

预算绩效评价的发展历程折射了评价理念的嬗变。首先，针对评价目的，从强化财政管理的执行力到追求公共财政的公信力。财务评价和绩效审计为体制内部自上而下的监管工具，重点关注纵向层面下级完成上级指令的执行力。绩效评价指向财政决策过程的民主性，主要体现于财政资金分配、目标设置、制度安排的科学性、合理性和可行性，并通过公众参与强化社会对目标的认同性。其次，针对评价内容，从过程导向转向为结果导向。绩效评价不仅衡量政府财政“正在做什么”，更重要的指向“应该做什么”。评价内容的差异导致评价标准改变，从“2E”“3E”，到强调公平正义的“4E”评价维度。最后，体现于评价方法上，从会计普查、定性分析到综合评价、定量分析。财务评价侧重于审核支付程序、查验票据，绩效审计进一步关注效果性，绩效评价“要求定量评估与定性评估并重，侧重定量；客观指标和主观指标并举，客观指标优先”。同时，采用多维综合的评价标准，取得结构化的量化评价结果，形成更有深度和针对性的评价意见。

绩效评价理念嬗变有着深刻的背景及缘由，大体而言：一是市场化与民主化的深化。不论是市场化改革还是民主化潮流均强调对政府财政决策的顶层监督，体现决策过程的民主性。预算作为公共财政的再分配方式，其绩效反映的是政府部门支出责任与效率，最大程度发挥预算配置资源的作用，优化支出结构，驱动社会经济高质量发展。同时，公共财政取之于民，用之于民，人民至上发展理念要求预算绩效评价在关注财政资金使用的合法合规性之外，更应重视社会公平正义。市场化民主化前置政府信息公开透明，这也是预算绩效评价的核心理念。二是现实的财政压力。分税制改革之后，出现所谓“财政收入越增长，收支矛盾越突出”的“财政悖论”。支出规模及赤字规模不断扩大，非税收入居高不下，要遏制这种趋势，财务评价与绩效审计固然重要，但以人民需求为导向，不断提高财政资金产出效果、效能势在必行，绩效评价成为现实选择。三是全球化及信息化赋能。全球化经验与信息化手段为绩效评价提供了条件和工具。以新技术推动财政治理变革成为世界潮流，尤其数字化转型以及数字财政建设，深刻影响预算监督。同时，构建数字公共服务体系并开放源代码系统让公众参与到预算过程中，公众对预算的监督和评价“触手可及”。全球化信息化既是一种发展理念，也是一种发展动能。

二、预算绩效评价的基本问题

社会评价是人类的主动意识和能动作为，涉及目的、主体、客体、内容、方法等基本问题，预算绩效评价也不例外。从逻辑上分析，预算绩效评价首先是对政府财政的评价，进一步是对财政预算的绩效评价。冠以绩效评价，其内涵拥有自身的特征。

（一）评价目的

所谓评价目的，即“为什么要评价、为什么要开展预算绩效评价”。首先，评价是组织管理固有的基因，有组织就有管理，有管理就有评价。正常运行的体制内部系统，评价作为管理手段服务于管理目的，换言之，评价是管理的内在属性。其次，绩效评价不局限于体制内自上而下管理，它涉及政府与外部的关系，指向政府“应该干什么”，以社会和公众需求检验及调适政府“正在干什么”，追求政府公信力，即“使公众信任的力量”，也是公众对政府信任程度的呈现。财政资金源于纳税人，“花钱必问效，无效必问责”可视为全面实施预算绩效管理强调“全方位、全过程、全覆盖”的检验标准。最后，平衡体制内部纵向与体制外部横向关系，财政预算绩效评价的现实定位应是绩效导向的目标评价，既服务于组织管理，又体现产出导向和满意度，以及公信力和执行力的有机统一。

（二）评价主体

预算绩效评价涉及评价权、组织权、实施权和评议权，指向不同的责任主体及其背后的权力关系与权责结构。首先，评价权居于核心地位，基于组织结构中上下级的权力划分，上级党委政府或部门拥有对下级的评价权，可成为预算绩效评价主体。其次，在我国的体制架构中，一般而言，财政部门是财政资金的监管者，职能部门是资金的主管者，它们通常是预算绩效评价的主导者或组织者，拥有实际的评价组织权。再次，绩效评价具有较强的专业性和时效性，财政及主管部门往往委托咨询机构、科研院所、高等院校、会计师事务所等第三方机构开展评价，这些机构受托行使实施权，成为实施主体。最后，评议权一般指向政府外部，我国实行社会主义制度，人民、企业、社会组织等有权评价公共财政，行使评议权。

（三）评价对象

绩效评价并非水平或状态测度，其对象指向责任主体，即具有行为能力并负有责任的组织或个体。按照预算级次及制度规范，我国预算绩效评价由财政部门主导，评价对象一般为预算资金管理部门及财政资金使用机构（单位），涉及本级部门预算资金，包括基本支出、项目支出和部门整体支出，以及转移支付中的一般性转移支付和专项转移支付。逻辑上，预算绩效评价是以预算资金为载体，评价资金决策、使用和监督等责任主体，对应决策绩效、使用绩效与监督绩效。但评价对象并非政府的服务对象，如财政补贴的受益群众。

（四）评价内容

绩效作为政府治理能力的重要体现，其内涵为“基于不同的利益相关者和不同的意义所界定的一系列关于组织成就的信息集合”，具有区间（Span）特征，涵盖需求、投入、过程、产出、效果与影响等维度。政府绩效评价是关键指标的量化评价，经济性、效率性、效果性和公平性构成“最好的分析范式”。指标体系是预算绩效评价内容的指标化和结构化，将财政资金流动路径上的重要节点转化为关键指标，这样既可以克服现有内部考评体系过于庞杂的缺陷，又具有方便操作、降低成本的优点。一般而言，财政绩效评价内容在宏观层面上重点考察预算决策的科学性、民主性及管理办法可行性，以及预算绩效目标的科学合理性，与国家战略目标和规划的衔接度、与部门主要职责和任务的匹配性，在中观层面上关注主管部门监管的有效性，在微观层面上检验资金使用的合法合规性。

（五）评价方法

评价方法即如何评价，指向评价的方法论。财政绩效评价已有较成熟的方法体系，涉及的几个问题：其一，绩效管理是标杆管理，评价针对一组对象，从而要求技术体系（如指标体系）具有统一性，但不同的被评对象总是拥有自身的特点，预算绩效评价应提供解决这一对矛盾的方法，如将指标体系多层级结构化；其二，绩效评价针对增量，兼顾存量，即因责任的主动作为带来的周期变化，“进步了多少”，而目前各地做法大都是指向存量，采用的是目标比照法，测度即时状态，这种方法简洁可行，但偏离绩效内涵；其三，其他技术方法应强化可操作性，如指标体系构建，通过专家咨询法对备选指标两两比较过于理想化，可行的做法是专家单独赋值，作为层次分析法特例，简化隶属度、相关性和鉴别力分析。

三、预算绩效评价的发展趋势

“评估是对人民和进步的投资。 ”预算绩效评价发展遵循其内在的逻辑和规律。笔者认为，未来的发展趋势将呈现以下特征：

（一）更加关注公共价值

现代预算制度作为政府施政的重要工具，体现国家战略方针和发展规划，关系最广大人民群众的根本利益，而全面预算绩效管理全方位、全过程、全覆盖的根本要求亦是全过程人民民主的真实呈现。预算绩效评价凸出“结果导向”和“公众满意导向”，导入公共价值的评价体系将更加注重民主与效率的关系、责任与公平等问题，将人民需求、财政回应、公众参与等要素嵌入评价体系中，凸显“以人民为中心”的价值追求，换言之，从本质上说，预算绩效评价追求公共财政的公信力。

（二）依托数字政府，成为数字政府有机部分

大数据、云计算、人工智能等新一代财政数字技术的发展与应用广泛影响着预算绩效管理的数字化发展程度，财政绩效评价的数字化和信息化已然成为当前财政改革的方向。面对高效化、精细化、敏捷化的政府数字化治理需求，数据整合与分析、预算执行与管控、绩效评价与监测、风险预警与管理等数字化技术逐渐成为数字财政下预算绩效管理新模式，通过数据赋能，在“事前绩效评估—事中绩效监控—事后绩效评价” 的预算绩效管理全过程实现数字化应用，发挥辅助决策、强化执行和驱动激励功能。

（三）价值性与工具性因评价目的动态匹配

马克思·韦伯将理性区分为“工具理性”和“价值理性”，“价值—工具”二分法被学界视为一种极富解释力和包容性的分析视角。公共价值蕴含公共利益，而公共性是一切政府行为的核心特征，价值理性与政府行为具有高度契合性。预算作为 “贴着价格标签”的一系列政策目标，呈现导向性、前置性和约束性特征。过多强调评价的工具性，不但滋生重形式轻实效、处处留痕、过度精细化、机械化等形式主义和治理异化等困境，而且会造成评价价值理性与工具理性的悖离。预算绩效评价需要技术赋能，但面对内外环境变化，更需要实现工具性与价值性的融合统一和动态匹配。