秉持四字原则注重实效实绩打造全链条绩效评价闭环管理体系

2024-04-14财政部浙江监管局

财政监督 2024年1期

●财政部浙江监管局

2018 年9 月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求“对预算执行情况开展绩效评价，加强绩效评价结果应用”。2022 年，党的二十大报告明确提出“健全现代预算制度”，为做好新时代预算绩效管理工作指明了方向，提供了遵循。财政部浙江监管局认真履行“三定”职能，运用系统思维，全局谋划，坚持“高、全、实、深”四字原则，构建从预算审核、执行监控、绩效评价全过程融入，自评审核、重点评价、落实整改全方位覆盖、全链条贯穿的绩效评价闭环管理体系，并积极开展前瞻性调研，实现从对微观财政政策执行的监督，向政策研究、风险监控、建章立制等宏观层面的监督拓展，积极为推动改革完善政策探索具有浙江特色的实践路径。

一、高站位谋划，努力构建绩效评价工作理念、体系框架、工作机制

（一）从讲政治的高度，深刻认识做好绩效评价工作的重要意义，强化绩效管理理念

党中央强调 “要增强政治意识，善于从讲政治的高度思考和推进经济社会发展工作”，财政部党组指出“财政工作必须服从服务于党中央确定的战略目标，更好发挥现代财税体制在资源配置、财力保障和宏观调控等方面的作用”。浙江监管局党组通过强化政治机关意识教育，持续推动干部增强用党中央精神分析形势、把握问题、推动工作的能力，将财政部部署开展的应急物资保障体系建设、生态文明建设、交通强国建设、住房保障体系建设等方面绩效评价工作，作为推动党中央、国务院决策部署在属地落实的重要一环，作为推动更好发挥现代财税体制在资源配置方面作用的重要一环，作为落实全面实施预算绩效管理、不断提升财政资金使用效益的重要一环，高位谋划部署、扎实落实推进、抓紧抓实抓好。

（二）进一步深化理性思考，从现实难题出发开展理论研讨，探索构建绩效评价体系框架

通过工作探索实践，归纳总结梳理出预算绩效管理存在的四方面问题：一是改革进展不均衡，省级部门优于市县基层，顶层设计优于执行落实，财政部门优于预算单位；二是绩效目标管理存在薄弱环节，绩效目标的约束力未能充分发挥；三是项目和资金管理制度执行不到位，部分资金效益低下；四是省级部门作用未充分发挥，基层部门责任未有效压实，绩效自评存在走过场现象。浙江监管局在开展成因分析的基础上从加强绩效基础建设、完善绩效目标管理、加强全过程绩效监督、强化绩效成果利用、公开绩效信息等方面提出系列建议。

（三）创新方式方法路径，构建绩效评价全链条、一体化监督体制机制，推动财政监管新职能落地见效

浙江监管局党组紧紧围绕新职能落地，思考探索推进全面实施预算绩效管理的方式方法，重点打造三个机制：一是全链条融入机制，将绩效工具和方法融入预算申报审核、预算执行监控等转移支付监管全过程，从而实现抓在平常，重在日常；二是全过程推进机制，在绩效评价过程中，“审、评、改”同向发力、同题共答，形成“评价—反馈—整改—提升”的绩效评价闭环管理体系；三是评调结合机制，深层次拓展强化调研，基本形成“一评价一调研”的机制，发挥“参谋”作用服务改革完善政策。从实践看，通过全方位、全过程监管问效、政策指导和督改纠偏，进一步推动了省域绩效管理水平提升。

二、全过程融入，努力提升预算绩效监管效能

（一）靠前发力开展预算申报审核，从资金申报端把好绩效关

前移审核关口，与浙江省财政厅、省级相关主管部门建立日常沟通，通过开展常态化预审，从资金申报初始环节对项目效益、资金合规性、绩效管理等进行分析，严格审核把关，压降错报比例，为预算执行和绩效目标实现打好基础。审核中，高度关注绩效管理情况，对发现的部分资金自评擅自调整绩效目标值和绩效指标，年度绩效目标表少设置绩效指标，未按制定方案开展绩效考核等问题进行纠正，持续推动相关部门严格执行制度、合理设置指标、提升资金绩效。

（二）持久发力开展跟踪问效，从资金执行端把好绩效关

对省级报送的绩效自评报告开展分析，对预算执行率偏低的项目，依托直达资金监控系统、预算管理一体化系统，对资金分解下达、支付及时性，使用合规性等开展动态跟踪，推动具备条件的项目加快资金执行。经监管督促，有的资金执行率从2021 年、2022 年的30.7%、59.4%提升到2023 年100%。同时，从项目前期准备、项目实施推进、部门间协调配合等各方面加强分析，提出意见建议，推进项目加快实施形成实物工作量。通过常态化开展“巡查”，促进地方进一步绷紧合规高效使用资金这根弦，进一步做实“预算执行率”这项指标值。

（三）巡回发力强化成果互用，从监管结果端推进全过程绩效

一是在绩效评价中强化转移支付重点项目监督、直达资金监控等日常监管成果运用，进一步提升评价工作的效率和准度。同时，通过评准“资金下达及时性”“预算执行率”“资金使用规范性”指标，反向助推部门重视预算分解下达、资金使用等预算管理基础工作。二是强化评价结果在预算分配环节的应用。某项资金自评审核结果，财政部在次年预算安排时加以运用；浙江省财政厅也将浙江监管局的绩效评价结果作为分解下达中央转移支付和对基层财政进行绩效考核的因素之一，推动基层在申报项目、使用资金时更加审慎、规范。

三、实效性推进、“审评改”衔接，努力打造高质量绩效评价闭环管理体系

（一）全面开展自评审核和抽审，压实地方各级各部门责任

以自评审核和抽审为切入口，持续推动省级、基层各部门压实责任、各司其责。

1.扎实开展相关领域绩效自评审核，全面关注绩效自评开展的及时性、报告的完整性、数据的准确性。对部分资金省级对市县相关情况掌握不足，部分地区绩效评价报告内容不完整、自评数据不准确，部分项目申报、实施、评价中有关省级部门履职缺位等问题，持续关注并推进整改，有力推动绩效自评质量提升。

2.与浙江省财政厅加强联动、形成合力，推动绩效自评要求落到实处。 2019 年始，通过联合发文共同布置绩效自评工作，明确自评范围、主要内容和方法等，提出工作要求，并通过自评抽审对地方工作质量开展核验。近年来，聚焦医疗卫生、污染防治、教育等重点领域资金开展抽审，从地方绩效自评、省级财政重点审核、监管局抽查三个层面系统推进问题整改，进一步压实地方绩效管理责任。

3.强化典型问题警示作用，推动绩效管理意识全面提升。针对绩效自评审核发现的某市某项资金绩效评价不实的典型问题，浙江监管局约谈了该市相关领导，引起该市主要领导高度重视，连夜成立高规格调查组，严肃认真核实问题、查清责任单位和责任人，并开展责任追究，同时在全市范围内对所有中央转移支付资金管理使用情况布置开展自查和检查，杜绝类似问题再发生；省级部门层面，浙江监管局制发通报文件，指出相关主管部门初审把关不严，未能发现存在的明显错报和不合理现象，以及个别部门基层存在的重大内控风险。该局通报的问题引起省级三部门高度重视，召开会议专题研究，分别采取制发文件、全省通报、现场督导等方式加快问题整改，要求各级各部门引以为戒、举一反三。通过重大问题查处，有效扩大了绩效评价影响力、威慑力。

（二）科学实施重点绩效评价，三方面推动提升评价质量

1.强化“预算”理念，确保评价工作不偏航，把握好绩效评价的维度。预算和绩效是全过程预算绩效管理的两端，更好地服务于预算管理是绩效评价的题中应有之义。项目规划、资金计划的科学性，直接影响资金管理使用和效益发挥。从评价情况看，项目决策、过程等方面指标通常失分较多，得分率多数处于65%—85%区间。评价中，浙江监管局进一步关注项目申报管理机制、资金测算分配因素等情况，通过登录项目库察看，审阅项目申报文本、预算编制文本等资料，查找存在的问题。如通过对比预算与执行的差异，发现某项资金测算考虑不充分，测算人数与实际发放人数差异近30%；对某项资金预算执行率仅41.01%的问题，从项目申报端入手，指出其项目库不健全，以致较多项目未达到实施条件，造成“钱等项目”的问题；通过评价进一步推进了相关单位重视预算管理基础工作，更好地夯实绩效的基础。

2.紧扣规则体系，讲究方式方法，提升评价的“准度”。在对照评价要点、评分规则逐一开展核对、校验、计算的基础上，针对指标特点，讲究评价方法，进一步提高指标评价的准确性。如为评准“群众满意度”指标，浙江监管局一方面积极运用移动端小程序扩大调查面，另一方面深入农村、高速公路服务区、商场、超市、药店、餐馆、社区卫生院等实地发放调查问卷表，积极听取群众意见和看法，并将问卷结果与评价总体得分相互印证。为评准产出、效益指标，工作人员深入田间地头察看工程实施情况。对专业性强的指标，邀请相关领域专家加入评价，共同探讨分析论证，对疑点线索进行跟踪核实，在某项资金评价中，发现某县在项目验收环节，专家组未履行现场勘察，以致个别项目验收结论失真的问题，有力提升了评价专业性。此外，浙江监管局还邀请全国人大代表参与座谈会、现场勘查，推动服务代表委员和绩效评价质效双提升。

3.突出评价结果客观公正，强化过程控制的“力度”。加强评价小组之间，与牵头监管局之间的沟通，向财政部有关司局的请示，加强对评价尺度统一性的把控；坚持“得分有因，扣分有据”，充分听取被评价单位意见，遇项目情况复杂、事实认定、赋分意见存在分歧的，提交评价组集体研讨，逐条梳理分析讨论，统一意见，确保评价指标赋分合理，经得起检验。

（三）分类推进问题整改，提升绩效评价效果

坚持从严督改纠偏，把握时效分类推进问题整改，注重真改实改，进一步巩固提升绩效评价效果。一是整改时效上，在评价现场反馈提出意见，对能快速整改的问题，推动立行立改；需要持续整改的，评价报告中详细列明问题，提出管理建议，抄送省级相关部门并动态跟进整改进度；财政部布置督促整改的，对问题再梳理后形成问题清单，对整改报告对照佐证资料仔细核验，逐一对问题进行销号。通过发现问题、解决问题，进一步夯实了相关部门绩效管理基础。二是整改效果上，将当前问题整改与建立健全长效机制相结合，在抓好具体问题整改的同时，推动省级部门举一反三，开展自查自纠，从制度机制上查找短板，进一步完善制度、健全机制、压实责任。近三年，重点绩效评价问题整改，省级有关部门、相关地市（县、区）建立健全制度27 项，相关领域管理制度不健全、项目库建设不完善、项目计划方案不科学等问题得到有效改善，相关人员纪法意识得到提升。工作中，坚持监管与服务并重，得到了省级财政和业务主管部门的认可，在相关工作中邀请浙江监管局派员在专家评审环节提供专业化建议。

四、深层次调研，努力服务改革完善政策

充分发挥中央转移支付绩效监管工作站位高、渠道广、力度大、落点深的优势，紧密结合监管局政策监督职能，将资金问效的视野拓展至政策前端和宏观领域，将监督调研的触角延伸至财政相关的各级各领域各部门，多方协同，强化评调结合、调改结合、调用结合，充分调动省域各方面积极性，多渠道、全方位调研反映中央重大政策和相关资金落实中的难点、堵点，提出对策建议。