充分发挥绩效评价“手术刀”作用为财政经济高质量发展提供坚强保障

●山东省财政厅

近年来， 山东深入贯彻落实党中央、 国务院关于全面实施预算绩效管理的决策部署，持续深化改革、加强创新、狠抓落实，提前一年建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，各级财政部门充分依托绩效管理成果，改进完善各类财政政策，调整收回低效无效资金786.8 亿元， 对于优化财政资源配置、放大财政政策效果、提升资金使用效益发挥了重要作用。

山东省历来高度重视绩效评价工作，尤其是在当前财政收支矛盾加剧、“三保”压力倍增的新形势下，结合实际，从理念更新、工作扩围、内涵提升、机构管理、强化约束五个方面入手，努力把绩效评价打造成一把灵活锋利的“手术刀”，运用评价“小切口”，做好资金“大手术”，有效解决部门单位“重投入、轻管理”“重支出、轻绩效”等难题，取得了积极的实践成果， 探索出一条具有山东特色的绩效管理之路。

一、坚持高点站位，更新转变绩效管理理念

（一）党委政府高位引领

山东省委省政府始终从讲政治的高度， 坚持把预算绩效管理作为推进政府治理体系和治理能力现代化的重要抓手， 陆续出台了全面推进预算绩效管理的实施意见、 省级部门单位和省对下转移支付资金预算绩效管理办法等制度文件，持续部署推动改革。省委省政府领导先后7 次对预算绩效管理工作作出批示，提出具体工作要求；省委连续多年将预算绩效管理列为全省共性改革任务， 纳入各级高质量发展综合绩效考核。 在省委省政府的强力推动下， 各级各部门牢固树立绩效意识， 不断推动绩效管理与预算管理深度融合、与业务管理相互衔接，预算绩效管理实现由“软要求”向“硬约束”转变， 为绩效评价工作顺利开展奠定了坚实基础。

（二）财政部门高效落实

山东省财政厅将预算绩效管理作为事关财政发展大局的战略性任务来谋划和部署， 连续三年在全省组织开展预算绩效管理主题年活动。 2023年， 又印发预算绩效管理提质增效行动方案，确定4 个方面12 项重点改革任务。在此基础上，进一步更新工作理念，推动绩效评价定位由悬在头顶、震慑四方的“利剑”向“手术刀”转变，这把“手术刀”财政部门可以用，部门单位也可以用， 目的是通过一个一个的评价“切口”，精准祛除制约财政资金发挥效益的各类病灶，达到治病救人、健康发展的终极目标。近年来，山东省财政厅党组每年都专题听取财政重点绩效评价计划、 评价发现问题以及整改落实情况的工作汇报，明确责任、细化措施，推动绩效评价出实招、做实功、见实效。

（三）各方力量协同联动

预算绩效管理不单是财政部门自己的事，更需要紧紧团结依靠各方面力量， 实现同向发力、协同联动。

在管理机制层面，先后与省委组织部、省委编办、省审计厅共同实施“预算绩效管理三年行动”，与省人大常委会建立“定期报告、定期会商、跟踪监督、能力提升”协调推进机制，与省审计厅建立“计划共商、信息共享、成果共用、整改共促”财审联动机制，形成提升层级、齐抓共管的良好格局。

在工作推动层面， 连续两年向省人大财经委专题报告绩效评价开展情况， 每年向人大代表和社会公众亮晒资金绩效“成绩单”，在重点评价中邀请人大代表、政协委员参与论证，对部分重点领域联合开展评价，提升评价“含金量”，推动实现“1+1＞2”的效果。

在任务落实层面，健全完善“绩效自评+部门评价+财政评价”体系，明确职责分工，强化工作考核，激发部门单位“重绩效、抓绩效、用绩效”的内生动力，实现绩效驱动由财政“火车头”向部门“动车组”转变，全面提升评价的质量和效能。

二、坚持突出重点，推动评价工作扩围升级

（一）评价规模逐年扩大

每年，山东省财政厅按照“业务处室推荐、预算处和绩效处共同审核完善、 厅党组会集体审议”的程序研究确定财政重点绩效评价项目，绩效评价需求不断增加， 评价资金规模逐年扩大。2023 年，省级共开展财政重点评价57 项，资金规模达到4639 亿元，实现“五连涨”，年均增幅达到63%。 同时，严格按照财政部监督评价局统一部署，对涉及该省的72 项1451 亿元中央转移支付资金开展绩效自评。 组织所有116 个省直部门完成省级项目支出绩效自评工作， 共涉及资金1398 亿元；省财政厅对32 个部门单位开展自评抽查复核，复核率达30%。

（二）评价领域全面覆盖

将绩效评价作为全面衡量资金效益的重要抓手，推动评价范围覆盖“四本预算”，拓展到政府投资基金、政府采购、政府购买服务、政府债券项目等多个领域。

社保基金方面，在全国较早出台绩效评价管理办法，研究制定绩效评价工作指南，为规范评价流程、 提升评价质量打下良好基础。 同时，选取资金量最大、 涉及面最广的企业职工基本养老保险和职工基本医疗保险两个险种， 围绕全省基金征收、待遇支付、运行管理等方面开展全链条绩效评价，防范基金运行风险，促进基金精算平衡、更可持续。

政府投资基金方面，选取土地发展乡村振兴基金等4 只参股基金，围绕“募—投—管—退”四个关键环节，以结果为导向统一设置核心指标，从政策性和收益性两个方面反映基金实际效益，防止基金运行偏离预期。

政府债券项目方面， 每年按照10%的比例遴选新增专项债券项目开展财政重点评价，近两年共评价项目82 个、涉及资金583 亿元。充分依托评价发现问题及所提建议，以结果为导向，探索建立项目、资金和绩效三个“全流程”管理机制，即：在债券项目“储备、评选、转化”上，不搞平均分配，不“撒芝麻盐”，引导资金向“债务—资产”转化率高的项目聚集；在债券资金“发行、使用、还本付息”上，对使用进度慢、管理绩效差的进行约谈警示，增强风控能力，实现降本增效。同时，将绩效管理嵌入债券“借、用、管、还”全流程，绩效结果与专项债券额度分配直接挂钩，实现“奖优罚劣、奖勤罚懒”。

（三）评价重点更加聚焦

围绕让绩效评价工作更有“绩效”，坚持源头发力，按照问题导向和轻重缓急原则，精心遴选确定评价项目。 一是聚焦省委省政府重大战略，连续开展新旧动能转换、“十强”优势产业、科技创新、乡村振兴等重大政策绩效评价，为现代化强省建设提供有力支撑。 二是聚焦民生保障政策，连续8 年开展粮食资金绩效评价，组织对困难群众救助、优抚安置、就业补助等资金开展重点评价，守护财政资金支出安全，兜牢兜实基本民生底线。 三是聚焦社会关注热点，选取乘用车及家电消费券补助、 公共场馆免费低收费开放、人才建设等受益群体规模大、社会关注度高的资金开展重点评价，及时回应群众关切，在提高人民生活水平上加力提效。

三、坚持提升内涵，积极创新绩效评价模式

（一）全面推行政策性评价

近几年，绩效评价需求逐步由关注预算资金的直接产出和效果，向关注宏观政策目标的实现程度拓展。为积极适应这一变化，坚持“政策的载体是项目，项目的背后是政策”的基本遵循，着力消除项目评价与政策评价之间的“隔阂”，不断推动两类评价相互融合，在评价目的研判、指标体系设置、资金效益呈现以及问题挖掘、建议提出等方面，以资金和项目评价为依托，更加关注政策性评价导向，服务政策完善和领导决策。同时，针对单项政策评价缺乏横向比较的问题，积极探索实施专项资金和同一领域资金“一揽子”综合评价， 通过共性指标与个性指标相结合的方式，增强不同政策得分的横向可比性，拓展评价结果应用的广度和深度。 比如，2022 年组织对近三年科技领域资金开展综合性绩效评价， 从专项资金、支出板块、政策项目三个层面设置评价指标体系，针对5 个板块372 亿元资金形成了“1+5”评价报告体系， 出具了86 项科技政策的评价得分，为省委省政府优化科技资金布局、整合财政支出方向提供了重要参考。

（二）探索开展全周期评价

针对年度评价存在的样本量小、效果不明显等弊端，积极探索全周期跟踪评价，通过在重大政策和项目实施期不同阶段，有针对性地开展前期论证、中期评估、到期评价、综合评定等工作，切实放大评价效力，提高政策项目实施的科学性和精准度。 截至目前，省级已连续4 年选择32 项实施期超过1 年的重大政策和项目开展全周期跟踪问效，通过拉长评价的“时间轴”及时对设计不合理、执行有偏差的政策按下“暂停键”，有效解决了资金固化和政策项目“只能上、不能下”的问题。

（三）优化实施综合性评价

部门整体和财政运行绩效评价具有涉及面广、系统性强、目标更加多元的特点，是一般政策和项目评价的“升级版”。 近两年来，坚持从提升预算整体效能和地方财政健康运行的角度出发，不断校准定位、优化指标、拓宽深度，推动两类评价扩围提质、发挥实效。

横向上， 努力将部门预算整体评价打造成“三个平台”。 针对当前财政部门对部门预算管理不够深入、部门财务管理比较粗放、部门绩效管理相对薄弱等问题，紧紧围绕财政职能定位和资金管理主线，从财政资源配置、预算管理、绩效管理、 履职效能和社会效应五个方面设置25 项具体指标， 有针对性地反映部门预算综合效能，再加上统一评价进点、扩大实施范围、强化结果应用等措施，努力将部门预算整体评价打造成普及绩效知识、凝聚绩效共识的平台，打造成加强预算管理、财务管理和绩效管理的平台，打造成统筹部门单位资源、 全面提升资金效益的平台，推动绩效压力由财政向部门传导，由部门内部财务处室向业务处室传导。

纵向上， 努力推动地方财政运行评价实现“四个目标”。 当前，在宏观经济环境影响下，各级财政矛盾交织、承压前行，系统性开展财政运行综合绩效评价对于准确评估风险、优化收支政策具有积极意义。为此，2022 年，研究出台省对下财政运行综合绩效评价实施方案， 围绕收入组织、支出保障、规范管理、可持续性和运行成效五个方面设置34 项具体指标， 对区域财政整体运行状况进行全面“体检”，推动实现“预算管理规范高效、财政收支平衡协调、财政发展健康持续、财政经济互促共进”的目标，加快绩效评价由“治已病”向“治未病”转变。2023 年，山东省财政将评价重点聚焦41 个省财政直管县， 通过评价系统回答“县域经济有没有明显提质、造血功能有没有明显增强、财力状况有没有明显改善、风险化解有没有明显进展、 管理效能有没有明显提升”五个问题，为深入推进省以下财政体制改革、实现县域经济健康可持续发展提供参考。 同时，鼓励有条件的市县探索建立财政运行“健康指数”，通过指数变化及横向比较反映财政运行成效，揭示潜在风险，探索财政运行评价的新路径。

四、坚持规范有序，加强第三方机构执业管理

（一）评价力量实现“双主体”

为壮大培强绩效评价力量，2021 年， 山东省财政厅整合原有7 家事业单位， 成立副厅级参公事业单位“省财政绩效评价中心”，中心共有编制190 人，下设8 个正处级部室，专门从事绩效评价等绩效管理相关工作。 绩效评价中心连同第三方机构，构建起评价队伍的两支有生力量， 为评价工作提供了有力的人才支撑。 在评价模式上，建立多方协作机制，对常规项目，由评价中心或第三方机构分别承接，充分发挥各自资源禀赋、专业优势；对复杂项目，采用“混合模式”，以评价中心为主体，邀请专家、第三方机构等共同参与， 最大限度提高评价质量。 同时，积极联合省注册会计师协会和省资产评估协会，切实加强绩效评价专业人才培训培养，先后举办预算绩效管理培训班10 余期，培训规模超3000 人次，评价人员的业务素质和专业能力不断提高。

（二）评价流程实行“双论证”

为确保绩效评价目标如期实现， 不断规范和细化评价工作流程， 注重加强过程管理，重点把控好评价方案制定和绩效报告审定两个论证会，提升评价总体质量。 在评价方案制定环节， 邀请业务主管部门和财政部门相关处室、受托第三方机构、专家学者围绕评价方案内容是否完备、指标设置是否匹配、分值权重是否合理、评分规则是否科学等内容进行讨论分析，校准评价方向和评价重点，防止“跑偏”，提高评价效率。 在评价报告审定环节，再次邀请各方对评价报告中的扣分依据、 问题分析、意见建议等内容进行研判，确保评价报告质量过硬，评价结果精准客观，意见建议务实管用。2023 年以来，省级已组织开展专项论证会100多场，不但为评价质量“保驾护航”，也有利于各方达成绩效管理共识，推动相关问题更好更快得到解决。

（三）质量把控做到“双盲评”

山东省财政厅研究制定省级部门委托第三方机构参与预算绩效管理暂行办法， 对第三方机构执业质量提出明确标准和要求。 在此基础上，每年组织成立专家组，对所有绩效评价报告开展质量考评。考评过程中，考评专家不知晓所考评报告的实施主体， 第三方机构不知晓实施考评的专家名单，确保考评工作组织周密、程序严谨、结果公正。 考评成绩确定后，全部向社会公示公开， 财政部门据此向第三方机构支付费用。 2022 年，山东省财政根据考评结果对4 家排名靠后的第三方机构施以“扣费”处罚，对第三方机构产生较大触动，畅树了“能者上、庸者下”评价主体选拔和使用机制。

五、坚持强化约束，推动评价结果有效应用

结果应用是预算绩效管理的“生命线”。 工作中，注重制度先行、硬化约束，制定出台了省级预算绩效管理结果应用暂行办法， 从反馈整改、政策完善、预算挂钩、报告公开、激励约束五个方面提出具体应用要求，切实做到“评价结果有反馈、预算安排有应用、问题整改有台账、政策调整有依据、结果公开有约束”，努力做到向绩效管理要财力、要效益、要效率。同时，积极推动绩效评价结果与预算安排直接挂钩， 通过建立“等级挂钩制”和“末位淘汰制”，引导有限的财政资源向更高效更优质的领域和项目流动。其中：“等级挂钩制” 是指对于绩效评价等级为“中” 的， 按照不低于预算总额的10%进行压减；绩效评价结果为“差”的，予以撤销或退出。在此基础上，2023 年又印发了绩效评价末位淘汰制实施细则， 规定对于各类别绩效评价结果排名最后一位的政策和项目予以淘汰， 不再安排下一年度预算；对排名后20%的政策和项目，按照不低于当年预算10%的比例进行压减，进一步强化预算挂钩力度， 引导财政资源高效配置，真正实现“干与不干不一样，干好干坏不一样”。