国家治理现代化视阈下党内法规制度效能提升研究

马树颜 李 惠

（中共济南市委党校，山东 济南 250100）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央开启了大规模、密集化的党内法规制度建设，党内法规制度在推进依规治党与依法治国进程中切实发挥了重要作用，体现了政党治理制度化、法治化精神，成为探索党内法规制度之治党理政效能的良好开端。党的二十大报告把“国家治理体系和治理能力现代化深入推进”作为未来五年我国发展的主要目标任务之一。新征程上，必须深入推进国家治理体系和治理能力现代化，把我国制度优势更好转化为治理效能。党内法规制度“作为一种政党制度”，是由中国共产党权威机关所制定的“专门规章制度”，也“是中国特色社会主义政党的一种内部正式规范”［1］，最能体现当代中国特色社会主义突出的制度优势。展望未来发展，党内法规制度建设进入了既重视立规、执规，更强调管党治党与治国理政效能，并加快推进党内法规制度优势向治理效能转化的新阶段。

一、坚持和完善党的全面领导作为党内法规制度效能提升的正确方向

以党内法规制度建设推进国家治理体系和治理能力现代化，要始终在党的领导下进行，才能确保党内法规在整个社会治理规则体系中真正发挥引领和保障作用。只有坚持党的全面领导，才能确保党内法规制度建设的正确政治方向，为提升党内法规制度的管党治党与治国理政效能提供政治保证。

（一）以科学规范为目标，不断健全党的领导制度体系

以总揽全局、协调各方为目标，健全党的领导制度体系，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，是将制度优势转化为国家治理效能的首要任务。落实中央的这一新要求，核心和关键在于通过完善党领导法规制度体系，使党的全面领导做到有法可依、有法必依。坚持与完善党的全面领导本身也是党内法规制度建设的一个内在要求，因为“党内法规体系的完善应当有利于促进各级党委（党组）发挥领导核心的作用……形成稳定而且有力的政治核心”［2］。当前，要以坚决维护党中央权威、完善党的全面领导为目标，构建总揽全局、协调各方的领导制度体系，切实把党的领导落实到国家治理的各领域、各方面、各环节。重点是要将政治建设摆在党的建设总体布局、尤其是党内法规制度建设的首要位置。坚持以党的政治建设为统领，不仅有利于为党内法规制度建设明确方向和要求，而且对于维护党中央权威、坚持党的集中统一领导等都具有重要意义。当前，以党的政治建设作为加强新时代党内法规制度建设的统领，关键是要坚持和加强党的全面领导，并把健全党的领导法规制度放在突出位置，确保使党的全面领导走上法治化、规范化的道路［3］。正如邓小平同志所指出的，“中央要有权威。改革要成功，就必须有领导有秩序地进行。”［4］277

（二）以民主协调为目标，积极完善党的领导方式

坚持与完善党对国家各方面工作的全面领导，要求党的领导方式要更加协调与科学，以切实发挥党总揽全局、协调各方的作用，保证其能够主动负责、协调一致地开展各项工作。首先，要坚持“两个维护”的根本政治原则，在党内法规制定、执行等环节落实“两个维护”要求，为党内法规制度建设把准政治方向、强化政治定力。其次，完善党的领导法规制度体系并更好地促进其实施，保证党的全面领导要求得到贯彻落实，进而使社会主义制度的优越性得以充分发挥。最后，既要发挥好党组织在各领域的统帅作用，保障党的路线方针政策得以贯彻落实，还要适应形势变化不断改进党的领导方式，坚持科学执政、民主执政、依法执政，发挥全体党员的先锋模范作用。

（三）以总揽全局为目标，把党的领导贯穿国家治理全过程

国家治理现代化背景下，党的全面领导要坚持总揽全局、协调各方的基本原则。尤其要通过完善党的全面领导制度，以实现党对各个领域、各类组织、各方面工作的规范化领导。为此，要以坚持和加强党对国家各项事业的全面领导为目标，要将党的领导法规制度体系作为党内法规制度建设的重中之重。一方面，要以党内法规制度规范和完善党的领导，确保党的领导在法治思维和法治方式下运行。在此过程中，要形成更加科学的党内法规制度体系，并在党内监督与国家监察有机结合、相互作用中实现对党的各级领导干部的监督检查，最大限度发挥监督力量对政党权力的规范和制约作用。另一方面，要在党内法规制度建设过程中，重点通过党的领导法规制度体系的完善，将党的领导贯穿国家与社会治理的全过程、各环节。确保党的领导不仅包括过去意义上的政治领导、思想领导及组织领导，还要加强对经济、政治、社会、文化、生态等的全面领导，确保党对国家各项事业发展都具有协调各方、总揽全局的领导权。

二、坚持以人民为中心作为党内法规制度效能提升的价值旨归

政党党内法规制度建设应坚持什么样的价值取向，根本上是由政党的性质所决定的。西方政党作为权力和利益争夺的结果，其价值取向是实现个人利益的最大化。马克思主义政党作为无产阶级政党，在其创立之初就宣告自己是代表最大多数人民利益的政党。中国共产党是马克思主义政党，其进行党内法规制度建设的价值旨归也在于其中所蕴含的人民立场，为人民谋利益，并以实现人的自由而全面发展为最终目标。尤其在推进国家治理体系与治理能力现代化视角下，能否坚持以人民为中心，直接关系到中国共产党党内法规制度在管党治党与治国理政中的实践效能。习近平总书记就明确指出，要“用制度体系保证人民当家作主”［5］126。当今世界政党政治实践中，西方政党治理普遍陷入制度化困境，而中国特色社会主义制度的优势却更加凸显，中西方政党治理成效所形成的鲜明对比也是对这一结论的最好证明。

（一）将以人民为中心理念贯穿于党内法规制度建设全过程

国家治理现代化的重要特征之一是民主化，民主化要求由多元主体参与国家治理，并体现多元主体的根本利益诉求。将这一理念贯穿到党内法规制度建设中，就要求我们在制定党内法规制度时，首先必须明确制度为谁而制定、怎么制定的问题。对马克思主义政党而言，人民群众是历史的创造者，因此在党内法规制度建设中，也要做到坚持走群众路线，深入听取群众意见。2016年颁布的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中也指出，“人民立场是党的根本政治立场，人民群众是党的力量源泉。”［6］427在此，不仅要在党内法规制度的制定环节中强调人民群众的广泛参与，还要将全心全意为人民服务的理念贯穿于党内法规制度建设的全过程，尤其要在严格执行党内法规制度过程中，最大程度地实现好、维护好和发展好广大人民群众的根本利益。

（二）以制度化方式解决关系人民群众根本利益的问题

任何一个政党都体现了某一群体的某种利益诉求。中国共产党作为马克思主义政党，区别于其他政党的鲜明特点就在于其坚定的人民立场，以及注重运用制度解决党和国家治理中面临的影响人民利益的问题。中国共产党的党内法规制度建设也要处处彰显人民性，做到全心全意为人民服务。党的十八大以来，我党制定了众多党内法规制度，就是用法规制度保障政党自身能够始终对各级组织及成员进行严格要求，根本目标则在于保持党的先进性、纯洁性，践行为人民服务的宗旨和使命［7］。然而仍有少数干部，忘记初心，损害人民利益，与群众对立，将个人利益凌驾于人民群众之上。解决影响人民群众利益的矛盾问题，离不开科学有效的制度供给，更离不开人民至上的理念和原则，只有始终把人民群众的利益放在首要位置，确定解决问题的最优路径，才能战胜一切艰难险阻和困境挑战。为此，要重点提高运用党内法规制度来维护人民群众根本利益的能力，要在党内法规制度建设中，认真对待和解决群众反映强烈的问题，运用制度纠正损害群众利益的行为，还要以党内法规制度建设推动党风廉政建设，“坚决查处侵害群众利益的腐败问题，让人民群众有更多获得感”［8］155。尤其通过反腐倡廉法规制度的完善，推进腐败治理制度化水平，提升群众对党的信任，提升党在群众中的威信，这也是提升党内法规制度之治理效能的重要方面。

（三）将人民群众满意度作为评判制度运行效能的根本标准

党内法规制度虽直接作用于管党治党实践过程，但也间接形成对国家治理的推动作用。中国的国家治理现代化，是中国共产党领导的社会主义性质的现代化，其核心价值和最终目标在于保证广大人民群众根本利益的实现和获得［9］。相应地，党内法规制度建设的成效，虽然主要应该由党内法规制度在管党治党与治国理政中的具体效能来检验，但最根本的在于回应人民群众的利益诉求，落实“以人民为中心”的理念，增强党内法规制度建设对国家与社会治理中存在问题的现实回应性，实则是提升运用党内法规制度解决现实问题、满足群众多元利益需求的能力。为此，一方面，应切实做到以制度化方式为群众排忧解难、化解矛盾、解决问题的同时，不断提升人民群众获得感、满意度，以实际制度成效取信于人民群众。对此，中共中央在2017年发布的《关于加强党内法规制度建设的意见》中指出，要“把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来”［6］509，对以制度化方式回应人民群众期盼提出了明确要求。另一方面，要将人民群众的满意度作为检验党内法规制度的制定、执行等一切工作成效的根本标准。党内法规制度不仅要集中体现党的统一意志，还需依据社会主要矛盾的变化及群众需求的变化，切实反映人民的意志。党内法规制度的执行、监督、问责等过程中，都要把人民群众满意不满意、认可不认可作为出发点和落脚点。

三、以政党治理制度化推进国家治理现代化作为党内法规制度效能提升的重要方略

制度是相对稳固的、不断重现的行为模式，制度化则是组织持续获得稳定性与价值的过程［10］12。国家治理的状况取决于国家制度化水平，尤其取决于执政党自身治理的制度化水平。因为要实现国家治理体系与治理能力现代化目标要求，政府、社会、公民等治理主体都要作出相应的调适，对执政党的制度化建设影响最为突出，亟须通过加强政党治理制度化来建立一个现代化的执政党［11］。而且对政党自身的长期发展而言，越要实现政党稳定、有序地良性运行，也越离不开政党自身治理的制度化、规范化，而党内法规制度又在政党制度化过程中发挥着不可替代的重要作用。

（一）丰富政党治理制度化的载体形式

国家治理体系是“在党领导下管理国家的制度体系”，国家治理的状况取决于治理体系的制度化水平，国家治理现代化离不开政党治理制度化作为保障的国家治理体系建设［12］548。建构并完善以经济、政治、文化、社会、生态及党的建设各领域的制度体系为载体的国家治理体系，是实现国家治理现代化的首要任务，对政党治理制度体系的完善提出了更高的要求。在此背景下，党内法规制度建设则是政党治理制度化过程中的一种应对性表现［13］。因为就政党自身而言，制度化是政党追求持续与稳定发展过程中的必然选择，其本质就是规则之治，法规制度是所有政党规则中最重要、最成熟的表现形式。就党的十八大以来的具体实践而言，党内法规制度作为优化党内关系、制约政党权力的重要规范，在政党治理制度体系中发挥了不可替代的作用，已逐渐成为政党治理制度化的重要载体和依据。为实现国家治理现代化的战略目标，“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”也应该作为党内法规制度建设的目标要求和基本特征。

（二）化解政党治理制度化过程中面临的现实问题

国家治理现代化视阈下的政党治理制度化，不仅是一种理想化的目标，也是一个逐步实现的过程。作为目标，政党治理的制度化意味着政党政治实践中，以国家治理现代化为方向、以制度为载体，所实现的一种规范化、有序化运行的应然状态；作为过程，政党治理的制度化，是政党运用有效的方式整合内部资源、协调党内关系，以应对外部环境挑战、化解内部困境问题，实现政党自身的有序、稳定与可持续发展，进而适应和推动经济社会发展的过程。在此过程中，需要借助成熟的党内法规制度体系，以有效化解现代政党治理过程中的现实矛盾，破解困扰政党自身发展的体制机制性难题，进而发挥制度在适应社会、服务社会中的作用，并推动经济社会发展、保持经济社会发展充满活力，只有这样才能呈现出党内法规制度的优势与效能。在推进政党治理制度化的过程中，将党内法规制度建设作为目标并将其纳入国家治理现代化战略的高度，这是党在面对来自国际、国内、党内的各种风险挑战中“勇于自我革命”的体现，也是政党治理理念与政党治理方式的重大提升和转变。

（三）在制度构建中彰显政党治理制度化理念

政党治理的制度化是有着鲜明价值引领、价值追求的制度化，丧失了价值导向的制度化会导致制度的异化［13］。马克思主义政党作为社会主义国家的执政党，其制度治党过程中的理念及效果，是社会主义国家政治制度文明的重要体现，并深刻影响着国家政治体制和国家治理现代化进程的方向。党章、纲领等党内法规制度，作为政党核心价值观的重要制度载体，也是政党价值理念的重要体现。国家治理现代化的过程，是实行制度治理、走向制度文明的过程，也是政党制度文明程度不断提升的过程。中国共产党正是通过党内法规制度建设，提升制度治党管党的能力和水平，实现政党治理现代化，并逐渐步入现代政治文明之路。

四、以党内法治引领与带动国家法治作为党内法规制度效能提升的必经之路

“一个现代国家，必须是一个法治国家；国家要走向现代化，必须走向法治化。”可见，法治不仅是现代国家治理的基石，也是我们推进国家治理现代化的基本方式。在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，是规范政治权力、维护社会公平正义，确保党和国家长治久安的必经之路，是实现全面依法治国的现实需要［14］。鉴于中国共产党在全面推进依法治国进程中的全面领导地位，必须要以党内法规制度建设为基础，全面构建党内法治体系，提升党对内依规治理、对外依法执政的能力和水平，进而发挥对法治国家、法治政府、法治社会建设的引领和推动作用，使党的领导贯彻到国家治理、依法治国的各方面。

（一）明确国家法治建设对党内法治的内在要求

就我国法治建设实践而言，以国家法治联动党内法治，是推动国家法治进程的必由之路，也对党内法规制度建设、提升党内法治水平提出新的要求［14］。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进经济、政治、文化、社会、生态及党的自身建设，将依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略，推动依法治国战略实施与国家法治进程不断加快，并从完善党和国家治理体系、提升管党治党与治国理政能力的长远需要出发，“全面启动了党内法治建设”［14］。当前，为进一步推进国家治理现代化进程，必须在国家法律体系的完善中加快推进党内法治建设［14］。在法治轨道上推进国家治理现代化，不仅要求提升国家治理、政府治理、社会治理的法治化程度，也对政党治理方式的法治化提出了新的更高要求，政党制度化进程中的党内法规制度建设也必然要以法治为追求。因为党作为中国特色社会主义事业的领导者，也是社会主义法治国家建设的领导力量，而且法治作为政党制度化的目标，是政党治理所要达到的理想状态。

（二）以党内法治保障国家法治的正确方向

执政党的民主法治观及实践，会影响一个国家政治生活的民主化、制度化、规范化进程。以执政党的党内民主带动国家与社会民主，以党内政治生活制度化联动国家政治生活规范化，也是中国共产党执政以来形成的基本经验。相应地，党内法治也会对国家法治建设发挥重要引领作用，没有党规党法，国法就很难有保证。改革开放尤其是党的十八大以来，中国共产党领导全面建设法治国家的实践充分表明，执政党的党内法规制度建设不仅体现了党对社会时局的把握，也切实发挥了对国家法律进程的引领作用。从我国重要法律的立法进程来看，也基本遵循着党的主张——党内法规——国家法律的路径。可见，中国共产党的党内法规不仅是管党治党的重要依据，也是国家法治体系的重要内容，是建设社会主义法治国家的有力保障。通过党内法规的变革来引领和推动国家法治的变革，已经成为中国特色社会主义法治的基本特征。不仅要在党内法规制度的制定、完善及执行环节充分运用法治思维，使党内法规制度建设伴随着国家法治进程不断展开和深入拓展，并逐步将其全面融入国家法治建设，进而发挥对国家法治、政府法治、社会法治的引领作用［15］。

（三）以党内法治引领社会整体法治化水平

法治化作为国家治理方式的理想目标，也对通过党内法规制度建设提升党的自身治理法治化提出新的要求。中国共产党的党内法规制度建设既要坚持制度的党性要求，又要符合制度的法治要求。从法治逻辑理解和定位党内法规制度建设，不仅要将党内法规制度作为“党要管党，从严治党”的制度保障，还要将其作为中国共产党运用法治思维改进和加强自身建设、勇于自我革命的重要成果。当前的着重点是要将党内法规制度建设纳入国家法治化建设的整体进程中去理解和定位，并在更为宽广和宏大的法治进程中实现党内法规制度建设的意义和价值，努力实现党内治理法治化对法治国家、法治政府、法治社会建设的引领与推动。

五、以彰显中国政党制度的国际话语权作为党内法规制度效能提升的关键目标

“凡将立国，制度不可不察也。”［16］93实践也充分证明，制度稳则国家稳［17］119。当今世界正在经历百年未有之大变局，制度优势成为在国际竞争中胜出的最大优势，制度间的竞争也将成为最根本的竞争［18］。党的十八大以来，中国共产党领导的中国特色社会主义事业，通过发挥制度优势、推进国家治理现代化的伟大实践，并承担着为世界其他各国提供“中国方案”“中国智慧”的伟大历史使命。在此背景下，党内法规制度体系的不断健全完善，不仅有利于推进中国特色社会主义制度不断走向成熟，并在与国外政党的交流互鉴中进一步发挥独特优势，彰显中国政党制度的国际话语权。这既是中国共产党“为人类探索更好的社会制度提供中国方案”的重要内容，也是提升党内法规制度的治国理政效能之重要目标。

(一)遵循执政规律、在对外交流互鉴中彰显党内法规制度优势

中国共产党作为社会主义国家执政党，积极致力于党内法规制度完善、政党治理能力提升，这是遵循马克思主义政党执政规律，推进党的自我革命的题中应有之义。为进一步提升中国共产党的党内法规制度效能，彰显中国政党制度的国际话语权，还要加强对外交流互鉴，在合作交流中深刻诠释中国共产党加强党内法规制度建设、推进党的自我革命的举措和成效，不断彰显中国共产党党内法规制度的独特优势。近年来，中国共产党不断加强与世界政党高层对话，重要目标之一即是希望在沟通交流中与世界各国政党相互借鉴治党治国的有益经验，彰显中国共产党政党制度的独特优势，并在借鉴与分享中共同提高各国政党的执政、参政能力。总之，党内法规制度作为中国政党制度的重要方面，既是一个具有中国特色的本土性问题，也是一个各国政党都要面对的一个普遍性、国际性问题。尽管世界各国政党的党内法规制度建设并没有统一的模式，却有着各自有益的经验和规律，对于中国共产党这样一个将党内法规制度建设提高到关系党和国家生死存亡高度的长期执政党而言，尤其要在遵循马克思主义政党执政规律的前提下，不断在合作交流与学习互鉴中，彰显世界第一大执政党——中国共产党加强自我革命、不断推进党内法规制度建设的时代责任感。

（二）立足中国实践、不断提升中国政党制度的国际话语权

当今世界，国家与国家之间在经济、政治、军事等领域的全方位竞争日趋激烈。尤其是以美国为首的西方国家治理普遍陷入制度困境的现实背景下，社会主义作为目前最先进的社会制度形态，其在政党制度等方面应该表现出超越资本主义政治制度的突出优势［18］。就各国政党党内法规制度总体状况而言，尽管世界上任何政党都会有自身的制度规范，但外国政党较少像中国共产党这样有计划地推进党内法规制度建设，并系统完整地制定体系化的党内法规制度。正如王岐山同志所指出的，“拥有一整套党内法规制度，是中国共产党的一大政治优势”。新时代背景下，要进一步发挥中国共产党党内法规制度的优势，彰显社会主义政党制度的规律性特点，不断提升在政党制度建设方面的国际话语权。一是必须在构建中国特色社会主义“新型政党制度”框架下，对党内法规制度建设进行综合考量与整体规划，这也是中国共产党党内法规制度的生成情境。必须要坚持从我国基本国情出发，以中国特色社会主义道路、理论、制度、文化为根本遵循，总结和运用我们党管党治党、治国理政的成功经验，增强制度自信、坚持理论自觉，构建起符合中国实际、凸显中国特色、体现政党政治运行规律的党内法规制度体系。二是要澄清和批判国际舆论中恶意抹黑中国的错误言论和观念，引导国际社会理性、客观认识中国的政党制度文明。尤其要通过一系列党内法规制度建设的成效，展现中国政党制度的优势，使国际舆论充分认识到，中国特色社会主义制度是适合我国国情的制度，要尊重中国自主选择政党制度的权利。三是要增强制度自信、凸显制度优势，尤其要通过“讲好中国故事，引导人们充分认识我们已经走出了建设中国特色社会主义制度的成功之路”。中国共产党作为世界上最大规模的马克思主义执政党，其任何发展与改革都将影响整个中国的发展，甚至会影响世界、改变历史。为此，我们不仅要加强宣传解读，全面阐释中国特色社会主义制度，尤其是政党制度方面的显著优势，还要把我们的制度优势转化为在国际社会的话语优势，进而提升我国在世界治理尤其是世界政党制度建设、世界政党治理中的话语主导权，在复杂多变的国际环境中营造有利于中国发展的国际舆论。