全面强化“五大监管”服务经济社会高质量发展

王俊寿/ 国家金融监督管理总局上海监管局

【编者按】2024年1月11日，国家金融监督管理总局在北京召开新闻发布会，全国政协委员，国家金融监督管理总局上海监管局（以下简称上海监管局）党委书记、局长王俊寿出席会议，介绍上海监管局落实“五大监管”情况，并回答记者提问。

“五大监管”是党的二十大以来党中央对金融监管的新要求，是习近平新时代中国特色社会主义思想在金融监管领域的新体现，也是新时代金融监管部门的新使命，更是我们增强“四个意识”、坚定“四个自信”，坚定不移走中国特色金融发展之路的监管实践。近年来，在国家金融监督管理总局的领导下，上海监管局以加快建设金融强国为目标，以提升上海国际金融中心能级为己任，全面强化“五大监管”，努力提升监管的整体性、前瞻性、精准性、有效性和协同性，力求以“五性”的标准检验“五大监管”的效能，并在此基础上共同做好金融行业的“五篇大文章”。

从逻辑角度分析，“五大监管”是一个三纵两横的矩阵体系，是多维立体的监管架构，既相互独立又彼此关联，是一个有机整体。“五大监管”如人的五官，眼观六路、耳听八方才能对机构形成整体画像；又如人的五指，掌心打开，各有所长，聚指成拳，形成监管合力。在具体实践中，我局对“五大监管”的贯彻情况如下。

机构监管强调整体性，画好“一张像”，突出三个“抓”

一是抓机构法人。我们经常讲“树根不动，树梢儿白摇”，重点关注总行和总公司的资本约束、顶层设计、考核机制、合规文化、三道防线、管控能力、科技支撑等方面，同时对其做好分类分层监管。二是抓公司治理。这是“牛鼻子”，重点是关注党的建设、股东行为，防止一股独大、内部人控制和外部人操纵。三是抓市场准入，这项工作的重点是“三个防止”，防止产业资本在金融领域的无序扩张，防止高管与从业人员“带病流动”，防止各类“伪创新”由监管背书。

行为监管强调人民性，织好“一张网”，突出三个“管”

一是管合法更要管非法。严防“有照违章”，也严禁“无照驾驶”。对正常消保诉求“开正门”，提高办理质效；对违法违规、闹访缠访行为“堵偏门”，释放监管资源。二是管行业必须管风险，严密防范一般商事行为异化为非法金融活动，发挥监管责任归属认领机制的作用，与其他行业主管部门织牢协作网络，加强群防群治，全方位管控、全链条打击。三是管事后也要管事前，做到监管“长牙带刺”。教育与惩戒并重，加强适当性管理，全面提升金融消费者和金融参与者的素养。

功能监管强调一致性，用好“一把尺”，突出三个“一”

功能监管的三个“一”即坚持同一业务、同一标准、统一监管，用科学的监管标尺有效实现监管贯通，防止以金融创新之名行监管套利之实。重点是建立跨机构监管和跨市场协同的标准与机制，尤其是在交叉金融领域、资管类业务以及普惠金融考评等方面。我们在全国率先出台了上海银行业保险业数据合规的指导意见，提升监测统计标准的统一性。同时，功能监管既要防止简单化“一刀切”，又要防范各自为政的竖井式监管，增强政策的一致性和协同性。

穿透式监管强调精准性，扎好“一根针”，突出三个重点

穿透式监管的三个重点即加强股东行为穿透、资金流向穿透和业务实质穿透。在市场准入、非现场监管、现场检查等各种监管手段中，既看人又看事，既看表又看账，还要透过人、事、表、账看风险。打通数据源，精准打击各类隐秘性、交叉性、关联性的风险。运用大数据工具，打破机构地区壁垒，百步穿杨，努力做到监管一贯到底。

持续监管强调动态性，走好“一生路”，突出三个“全”

三个“全”即覆盖金融机构全周期、金融风险全过程、金融业务全链条。巴塞尔委员会的《有效银行监管的核心原则》里面专门讲到过持续性银行监管的方式与要求，我们认为一个金融机构就是一个活的生命体，如何实现打造百年老店，做到慎终如始，持续地动态地监管就显得尤为重要。这次机构改革就突出了根据企业、金融机构的生命周期，专门成立了相关的准入部门、机构监管部门、风险处置部门等，实施“一条龙”式的监管，重点是防止“病从口入”。通过分类分级监管评级，以点的监测实现线的监管，再到面的监控，真正使“五大监管”能够形成五维一体的监管架构，共同通过五维一体监管来呵护和保障金融更好地服务实体经济，更好地引领行业做好“五篇大文章”。

▶记者：请问上海监管局在强化“五大监管”方面有哪些具体做法，能否结合一些案例展开介绍一下？谢谢。

▶王俊寿：机构监管方面，上海金融机构众多，特别是中小法人机构一直是我局监管的重点，如非银类机构、保险类机构和外资金融机构等。从我们这两年处置的几个风险案例来看，法人层面的机构，党的建设弱化虚化、公司治理形同虚设、股东内部人控制等现象依然存在，有些机构甚至存在被大股东掏空的现象。为此，我们坚持问题导向，对法人机构重点抓好总行和总公司“牛鼻子”。我们认为，只有“上梁”正了，“下梁”才不会歪到哪里去。我们特别强化对股东行为激励约束机制的设计、三道防线的建立以及风控与合规文化的培育等，来培塑一批“模范生”，惩戒一批“坏孩子”，抓“两头”带“中间”。对分支机构，我们实施差异化监管，积极探索良性退出机制，还推动有条件的外资金融机构成立了党组织，这也是上海金融机构的特色。

行为监管方面，我向大家报告一组数字，2022年，上海纳入通报的消保投诉8.1万件，占全国将近20%。经过我们两年多的深化治理，2023年前9个月，消保投诉量已经下降到5.7万件，占全国的比重已经低于15%。具体来讲，就是围绕“消保专项治理年”“消保深化治理年”，开展了对维护合法权益的“持久战”和打击非法行为的“攻坚战”。坚持治标和治本相结合，自律和他律相结合，主动下访和接待信访相结合，多管齐下，多措并举。一方面，运用科技赋能为消保提质量增效率，引导金融消费者进对门、找对人、说对事，压实机构的主体责任和第三方诉调中心的作用。特别是我们强调机构“一把手”要主动接访接诉，提高对消保工作的重视程度。有些工作“老大难、老大难，老大一抓就不难”。另一方面，建立从单兵作战到多方协同、社会共治的地方“大消保”工作格局，跨部门打击“代理退保”黑产、信用卡“反催收联盟”，两年来已配合打击相关案件超30起，涉案金额超8000万元，加大对不法贷款中介的线索摸排，强化行刑协同打击力度。2023年以来，上海地区累计侦破信贷领域经济犯罪案件200 多起，挽回经济损失超1亿元。未来，我们将按照国家金融监督管理总局牵头建立的监管责任归属认领机制和兜底监管机制，进一步明确责任，确保一切金融活动特别是非法金融活动有人看、有人管、有人担责。另外，我们积极牵头建设清廉金融文化，清廉金融文化建设也是行为监管的重要组成部分，共同营造多管齐下、协同共治的局面。

功能监管方面，我们主要是开展跨类型机构横贯式检查。以供应链专项稽核调查为例，我局对辖内127家各类金融机构供应链业务开展大数据分析，从数据异动、平台合作、行业分布等多个维度对全辖银行机构进行画像，从中筛选出32 家机构开展非现场稽核，对4 家重点机构开展现场检查，最终发现并揭示第三方供应链平台存在的风险隐患，做到“打早、打小、打萌芽”。

穿透式监管方面，我们主要是要恪守“实质重于形式”的原则，运用科技赋能的力量。一是强化对中小法人股东股权的穿透，围绕股东入股资金、隐藏关联方关系网络、分红资金去向等开展穿透，督促部分违规股东完成股权清退和转让。二是强化资金流向穿透，比如开展对人身险公司资金运用的穿透，建立了股东互投、股东代持等10余个模型，贯通银、保、信托监管数据源，穿透揭示保险资金通过层层嵌套投向高风险领域、股东关联方等问题隐患。三是强化业务实质穿透，比如选取部分银行互联网普惠型小微企业贷款业务开展线上智能分析监测，针对疑点进行现场核实，发现部分普惠业务存在企业划型不准、虚增贷款规模等情况。

持续监管方面，我们试点对上海中资法人银行高管开展持续监管，探索建立高管准入后持续监管评价机制，定期开展高管持续合规培训测评，形成“任职资格申报审查—任中持续评估—离任审计”的工作闭环。不能说高管任职资格核准一次就一劳永逸，我们每年按照一定比例对高管履职情况进行考核，这也是持续监管的一种形式。我们对市场准入、重点业务案例等开展“后评估”，确保监管无死角、无盲区、无例外。对举报投诉问题整改、股权和关联交易专项整治、支持经济持续恢复和高质量发展专项督查等开展“回头看”，我们力争做到监管举措具有动态性、完整性和持续性。

总之，我认为“五大监管”需要我们在实践中不断领悟与探索，尤其是上海市委、市政府提出要为国家“试制度”“探新路”，监管部门派出机构也应责无旁贷地在践行新监管理念中善谋善为、善作善成，在国家金融监督管理总局的直接指挥下，在兄弟局良好经验的启发下，学习借鉴，奋力谱写“五大监管”的上海实践。

▶记者：中央金融工作会议强调，深刻把握金融工作的政治性、人民性，本轮党和国家机构改革也把金融消费者权益保护作为一项重要内容。请问，近年来上海监管局在金融消费者权益保护方面有哪些重要举措以及未来的规划？谢谢。

▶王俊寿：近年来，上海监管局深入贯彻以人民为中心的发展思想，始终站稳人民立场，化解人民矛盾，解决人民诉求，着力提高金融消费者满意度。2023年前11 个月，我们纳入通报的投诉事项同比下降8.36%，推动化解积案210件，其中最久的一件积案长达14年。上海监管局开展的具体工作有如下三个方面。

一是上下发力，推进专项治理。一方面，实施消保“一把手工程”，责任向上移。另一方面，贯彻“枫桥经验”，推动调解下基层。督导各机构一把手要直接分管或者直接负责消保工作，而且引导辖区内机构树立“消保也是生产力、合规也创造价值”的理念，将消保与绩效考核挂钩，推动机构从完善公司治理、健全体制机制、加强适当性管理、多元化解纠纷等方面发力，做好消保的全流程工作。同时，加强基层信访维稳，设立调解、仲裁前置程序，推行小额快赔机制，将矛盾化解“在小、在早、在一线”。按照“四早五最”的原则，目前辖内80%以上的机构建立了小额赔付基金机制。

二是内外合力，提高履职效能。一方面，练好内功，提升消保工作质效。建立“消保主联系人”机制，对消保重点机构进行一对一指导；推进消保分级分类治理，对共性、高频、敏感问题及时立项，推进专项督查、横贯式督查。2023年，上海监管局开展消保督、核查36家次，采取责令限期改正、风险提示等措施22 次。另一方面，借好外力，维护金融市场秩序。上海监管局与相关法院、金融机构建立调解工作站，加强诉调对接，与公安司法部门搭建平台，共享消保相关案件和违法行为信息，协同网信部门加强互联网金融广告整治，加强“黑灰产”线索移送和联合打击力度，共同保障金融消费者合法权益。

三是前后着力，深化标本兼治。前端主要是对投资者、消费者强化适当性管理，加强教育宣传，与114名机构消保部门、网点工作人员谈心谈话，走访55家基层网点，督促做好一线金融服务。上海监管局指导全辖累计开展集中教育宣传活动超3万次，触及消费者4.75亿人次；同时，围绕老年人、青少年、新市民等重点人群，创新宣传方式。例如，在2023年“金融消保宣传月”期间，我们推出原创金融教育宣传歌曲《当心》，累计点击播放量超4600万次；推出“老牛话消保”短视频系列节目，在新华社客户端等平台累计播放量超600万次。后端主要是检视我们自身的消保体系，治理消保疑难杂症的问题，加强消保工作法律保障，完善配套机制，联动司法机关就信用卡领域案件溯源治理、业务规范等提出要求，围绕金融机构诉讼案件开展系统摸排、分级预警，加强非法职业代理投诉中介共性行为排查研究，为消除源头隐患建言献策。

关于消保工作，上海监管局是一个主阵地也是主战场。我个人理解，消保在监管当中要践行好监管的“五环”，机构主体责任是“内环”，解铃仍须系铃人；行业自治是“二环”，就是自律组织调解中心作为市场“无形的手”要发挥作用；法定监管是“三环”，就是监管部门作为“有形的手”该出手时就出手；社会监督是“四环”，就是要形成群防群治的局面，目标是“兜住一张网，筑起一面墙，扎紧一口袋”，确保风险不外溢；对监管者的监督是“五环”，内部通过强监督推进严监管，推动“监管履职尽职免责、失职渎职问责”局面的形成。

消保工作是系统工程，需要久久为功。最近大家在看的《繁花》这部电视剧是用10年时间拍出来的，7年转换剧本，3年拍摄，所以一部好作品、一项好工程，必须树立长期主义和做好打持久战的准备，消保工作就是要多方共同努力，不可能“毕其功于一役”。我们每年实现投诉量环比下降，通过多管齐下使广大金融消费者能够更多地体验到监管的人民性和对他们权益保护的这种温度。同时，消保要按照保险领域提出的实现风险等量转移向减量管理升级和过渡，最终通过多管齐下、源头治理，包括前文提及的法人监管、顶层设计、机构行为监管，以及过去推广的“双录”，更好地、最大限度地减少各种纠纷和争议，要用科技赋能的手段来定纷止争，维护广大消费者的合法权益。同时，我们感觉事后处置很重要，但是事前防范和教育更重要。推动各金融机构365 天做好对金融消费者的教育，做好这项工作本身就是生产力，也会创造价值，哪家金融机构消保做得好，哪家金融机构的口碑和竞争力就一定强。

总之，下一步我们将进一步加大对消保工作成果巩固和打击侵害消费者合法权益行为的力度，同时和地方相关部门形成合力，维护合法、打击非法。对“走错门、投错路”的金融消费者要积极进行疏导，探索这种智能的消保机制，让他们能够“找对人、找对门”，更好维护自己的权益。通过我们的共同努力，让金融消费者权益保护为上海国际金融中心建设增光添彩，更好地在探索中国特色金融发展之路方面，以及“五大监管”探索中提供“中国方案”，上海也将积极为“中国方案”贡献“上海智慧”。