洛阳市孟津区“3343”宅基地改革机制探究

河南省农业农村厅宅基地管理处 林森

洛阳市孟津区农业农村局 高许花 张鑫

洛阳市孟津区地处河南省中西部，面积838.7 km2，总人口55 万，共有农村宅基地11.56 万宗。自入选全国新一轮宅基地制度改革试点以来，孟津区聚焦各项重点工作，将宅基地制度改革与“三清两建”（清资产、清村霸、清矛盾，建强农村经济合作组织、建强村民自治组织）、农村集体产权制度改革等协同推进，探索形成具有孟津特色的宅基地改革“3343”模式，即抓实“三个关键”、建立“三个体系”、探索“四种模式”、打通“三个路径”，为推动乡村全面振兴注入了新活力。

一、抓实“三个关键”，夯实改革根基

（一）强化顶层设计

孟津区成立由区委书记、区长任双组长的宅基地制度改革工作领导小组，围绕确权、赋权、活权等重点，制定宅基地审批、监管、有偿使用、流转、退出等方面规范性文件8 个，形成了完善的宅基地改革“1+8+X”制度体系。

（二）打牢四项基础

孟津区开展摸底调查共完成全区城市规划区外223个村（社区）11.56 万宗宅基地基础信息调查，全面查清宅基地底数，形成了完备详尽的宅基地数据库；推进确权颁证，全域推进房地一体确权登记，对符合发证条件的全部确权颁证，发证率达100%；科学编制规划，结合村规布局，实现应编尽编，增强了规划执行力，做到一张蓝图绘到底；妥善处置历史遗留问题，制定《孟津区农村宅基地历史遗留问题处置暂行办法》，妥善化解多占宅基地、违章建房等历史遗留问题。

（三）突出农民主体

孟津区通过等各种形式进行舆论宣传，明确集体经济组织是宅基地所有权主体，强调“宅基地不是祖产而是集体的”观念，增强村民对集体土地所有权的认识。全区累计举办改革政策培训138 期，培养宅基地改革明白人8000 多人；创新设立积分兑换超市，将宅基地改革事项列为“道德红黑榜”“星级文明户”重要内容，有力解放了群众思想、描绘了群众愿景、凝聚了改革共识。

二、建立“三个体系”，保障户有所居

（一）精准资格权认定

孟津区始终坚持把集体经济组织成员身份作为宅基地资格权认定的基础，坚持共性问题依法依规依政策落实，个性问题通过村民自治、民主协商解决，切实维护群众利益。目前，全区共认定宅基地资格权户10.69 万户共38.16 万人。对新生儿、未成年子女简化认定程序，仅需提供有效凭证后报村集体经济组织，共享户内资格权。探索妇女婚前婚后户内成员资格稳定管理机制，遵循“集体经济组织成员身份不变、宅基地资格权不变、使用权不失”的原则，对离婚后确不具备居住条件的妇女，经村集体经济组织“4+2”工作法研究通过后，确定为宅基地资格权保障户，杜绝妇女“两头空、两头占”。探索宅基地移民政策宅基地资格权保障机制，对因小浪底库区移民政策到其他集体经济组织且已形成长期权利和义务的农户，经村集体经济组织 “4+2”工作法研究后，可确定为宅基地保障户。

（二）定期调整机制

集体经济组织联动“一户三权”（本集体经济组织内成员按户取得土地承包经营权、股东资格权、宅基地资格权匹配管理），全区建立户内宅基地资格权人与集体经济组织成员同口径管理、同周期调整机制，定期组织开展成员自然增减和关系变更、分户、销户等工作，逐步化解宅基地资格权与成员相关权益管理口径不一致问题。对因婚姻及户口迁入人员身份资格进行严格审查界定，严格按照户内经济组织成员关系属性立户、分户规定享受宅基地建房、不动产登记、利益分配等权益。

（三）多元化保障居住

洛阳市孟津区探索“流、聚、留”户有所居多元化保障模式。

1.内部流转模式。针对符合“一户一宅”但无住房的农户，鼓励本集体经济组织通过内部流转、存量分配、腾退指标优先保障等多种方式予以解决。

2.“集中安置”模式。卫坡村拆除居住分散的旧宅院，把居民统一集中安置到联排的居民小院。村集体利用结余的6 hm2土地，发展产业、建设党群服务中心、村史馆和文化广场，有效实现了土地集约节约利用。

3.“保留资格权退出”模式。对居家进城就业购房的农户，允许阶段性放弃宅基地使用权、保留资格权，由村集体将房屋进行拆除或利用，如农户有建房需求，可申请重批宅基地。

三、探索“四种模式”，提升用地效能

（一）“老宅腾退+新批用地”模式

将宅基地改革与“三清两建”相结合，全区共累计清收集体建设用地318 hm2，腾退闲置宅基地和农房21.33 hm2。同时全面落实集体所有权，将清收的建设用地明确到村集体名下，由村集体决策宅基地分配、使用、监管、收益分配等事项，根据人口变化和实际，合理安排新增宅基地用地。

（二）“多元合作+农旅融合”模式

孟津区依托“中华文明河洛源”“万里黄河孟津蓝”等资源优势，挖掘河洛文化、讲好黄河故事，通过“村集体+企业”“村集体+企业+农户”等方式，将“宅基地改革”收回的闲置资源投向“农旅+”，带动群众致富、集体增收，成功打造三彩小镇研学、黄河民宿等8 个特色农旅项目，年收益2.5 亿元。

（三）“农房盘活+产业发展”模式

孟津区依托当地区位优势和自然特色，以特色果蔬、两牛养殖等产业为基础，整合资源发展加工仓储、电子商务、餐饮民宿等新兴产业。如南石山村依托唐三彩工艺复活地的先天优势，以改革促产业，以产业促发展，全村文创企业72 家，从业人员2000 多人，综合收入突破5 个亿，获评“全国乡村特色产业亿元村”。

（四）“综合利用+环境提升”模式

孟津区统筹利用闲置宅基地和闲置农房建成“四园”、党群文体广场、日间托老中心等1300 个，优化了村庄环境、丰富了群众生活。如马岭村收回24 宗闲置宅基地，建成乡愁馆、公园、乡村书屋、幸福院等，村容村貌不断美化，村民幸福感持续提升。

四、打通“三个路径”，重塑管理秩序

（一）规范审批流程

孟津区各镇（街道）均已成立宅基地联审联批窗口，建立“农民申请、村级审核、镇级审批、区级监管”的审批流程。开发农村宅基地信息管理系统，实现宅基地信息一张图、审批一条链、监管一张网全流程数字化管理。大力推行网上办、掌上办，群众足不出户就可在APP 上提交宅基地申请。

（二）保障新增用地

孟津区严格落实自然资源部、农业农村部《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，规划新增宅基地指标不低于全年新增建设用地的5%，专项用于符合“一户一宅”和国土空间规划要求的农村村民住宅建设，年度内实报实销，指标保障不足的，在下一年度优先安排。2023 年，孟津区为保障因项目占地新增用地指标审批宅基地100 多宗。

（三）加强执法监管

孟津区建立区、镇（街道）、村（社区）三级宅基地执法监管体系，将宅基地执法权限下放至镇（街道），严格落实管理人员“四到场”（宅基地申请审查到场、开工前丈量批放到场、建房巡查到场和建成后核查验收到场），做到全程监管。将“蓝天卫士”系统接入宅基地管理平台，同步加强线上监管，做到违建早发现、早制止。宅基地改革以来，全区未发生乱占耕地建设住宅现象。

五、改革成效与创新方向

（一）改革成效

1.人居环境日益优美。孟津区以“三村”创建为引领，深入推进“宅改+”，完成农村道路“白改黑”370 km、城乡公共服务一体化项目100 多个，垃圾治理、供排水一体化实现全覆盖，形成了“村村有特色、一村一景观”的生动格局。

2.集体经济持续壮大。孟津区将宅基地改革试点与“三变”改革（资源变资产、资金变股金、农民变股东）、集体经营性建设用地入市等十余项改革协同推进，放大改革联动效应，激活农村自然资源、存量资产和人力资本，使村集体、农民、经营主体“三位一体”“联产联业”“联股联心”，促进农业产业增效、农民生活增收、农村生态增值。全区累计腾退集体建设用地266.67 hm2，所有村集体经济收入达到10 万元，33 个行政村（社区）突破100 万元，2023 年村集体经济增收较宅基地改革前增加2.5 亿元。

3.基层治理更加有效。孟津区推行“党支部+理事会”宅基地管理模式，通过“一村一会”“一事一议”等方式，有效解决宅基地审批腾退、有偿使用、邻里纠纷等“老大难”问题，确保农民讲话有人听、农村建设有人理、农民事务有人管。孟津区荣获“全国乡村治理体系建设试点示范区”称号。

（二）创新方向

1.结合确权颁证，妥善化解历史遗留问题。针对全区宅基地退出、有偿使用征收困难等难题，孟津区结合宅基地确权颁证，全面推进宅基地历史遗留问题处理工作。具体可分类处置：对于未经审批但在宅基地资格权面积内、且符合村庄建设规划的，允许补办审批手续并确权颁证；对于超标占用宅基地的，按照《孟津区农村宅基地有偿使用、流转和退出管理办法》相关规定，允许通过一次性缴纳5 年有偿使用费后予以确权颁证。

2.盘活闲置资源，拓展宅基地使用权能。孟津区坚持统筹规划，因地制宜，充分发掘区域特色，以特色果蔬、两牛养殖、黄河民宿、农旅融合等主导产业为基础，把闲置宅基地及农房应用于加工仓储、电子商务、餐饮民宿等新兴产业，因地制宜创新探索农村集体经济发展路径，吸引扶持一批好项目、好企业入驻乡村，为宅基地“赋权活能”。

3.坚持政策集成，放大改革联动效应。孟津区坚持将宅基地改革试点与产权制度改革、乡村治理、集体经营性建设用地入市等十余项改革融合推进，充分发挥改革措施的联动效应。结合产权制度改革，探索农村宅基地财产权抵押、入股、委托经营、权益置换的实现机制，合理打开宅基地资源、资产、资本转化的更多通道，通过充分竞争实现宅基地市场价值。结合全国乡村治理体系建设，厘清宅基地权属关系，切实保障好集体经济组织成员在公平享有宅基地、保障住房等方面的基本权益，减少因宅基地权属不清而引发的群众纠纷，使农村地区乡风更文明、生活更幸福。结合集体经营性建设用地入市试点，孟津区将零星、闲散宅基地转为集体经营性建设用地，并调整到城市郊区、园区等具有较大需求区域，最大程度释放土地要素市场价值。