基层社会治理的创新探索与实践路径——以衙前镇凤凰村为例

陈兰

（浙江工商大学 浙江杭州 310018）

一、问题提出

基层社会治理是国家治理的基石。“十四五”规划提出实现“社会治理特别是基层治理水平明显提高”目标。随着市场经济的快速发展，基层治理模式逐渐向多元化方向发展，而基层治理创新在其中显得尤为重要。无论是顺应数字化发展大背景，引入互联网、大数据、人工智能等现代化信息技术来赋能基层治理，还是通过提高基层社会管理服务人员的专业水平，建立一支高素质、高水平、高标准的职业化队伍，以此促进基层社会治理工作质量及效率的整体提升[1]，都需将基层治理创新摆在突出位置。基层是距离民众最近的地方，也是最能切实感受民众需求的地方，只有通过不断创新基层社会治理，更好满足民众需求，有力保障民众的根本利益，才能进一步提升民众的满意度、认同感和归属感。

随着经济环境的日益复杂，推动基层社会治理体系的逐步完善成为国家治理的重要内容。传统的基层治理模式在市场经济体制快速发展下已凸显出诸多局限。如何突破传统基层治理的瓶颈局限，构建基层治理新模式成为本文研究的核心问题。本文以衙前镇凤凰村为例，基于已有文献资料和实地调研数据，探讨基层治理新模式。结合凤凰村自身特有优势，以及社会发展大趋势，提出数字技术赋能基层治理、“两条腿”协调走路，充分发挥村集体和个人双重推动力等新模式，助推基层治理更好顺应时代发展要求。通过自治与多元化治理等新途径，提高公共服务效率及水平，以实现基层治理的最大作用力。

二、国内外已有文献研究回顾

（一）国内研究现状

关于基层治理的研究，国内已有研究在治理主体上呈现多元化态势，涉及范围十分广泛；而基层政权建设、包容性发展理念、治理体制创新、村治转型等研究主题也日益丰富；研究取向方面，向社会管理、社会自治、合作治理等取向发展[2]。从新中国成立起，党组织突出强调社会建设与社会管理的探索。窦玉沛（2014）在《从社会管理到社会治理:理论和实践的重大创新》中以1949年为起点，将我国社会治理模式划分为政府“管控型”社会管理、“党政主导型”社会管理，以及新时代社会治理三个阶段进行阐述[3]。陈鹏（2018）在《中国社会治理40 年：回顾与前瞻》中以1978 年为起点，将我国社会治理模式分为社会治理管控阶段、经营阶段、管理阶段以及治理阶段四个阶段进行阐述[4]。何海兵（2003）在《我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制》中则是基于我国城市基层社会管理体制的演变进行划分，阐述我国城市基层社会管理从单位制到街居制再向社区制的转变[5]。这些学者从不同视角对我国社会治理的发展过程进行划分，但总体而言我国的社会治理特别是基层治理逐步由权力集中向权力下放趋势发展。

（二）国外研究现状

相比于国内，国外学术界较少对“基层治理”下定义，而更多是研究“社区治理”。对社区的研究，国外最早起源于德国社会学家斐迪南·滕尼斯。他在代表作《共同体与社会》中对社区进行系统的阐述，他认为社区成员具有关系密切、强烈互相认同感的特征，社区是作为社会最为基础的组织形式。英国学者斯托克就治理机制的主题进行分析，他在代表作《作为理论的治理：五个论点》中指出，治理机制不仅仅是依靠具有政治权威的政府实行管理，还包括非政府力量，也就是社会当中的民间机构及其行为者。Mc CLusky 认为，对社区问题的全面思考和讨论是谁去解决问题的基础，社区居民也应加入到社区治理中[6]。在社区自治的实践中，John Lever 从居民参与角度认为包容性治理已经成为社会治理的主要趋势，随着社会开放程度以及公民个人成熟度上升，无论是公民个人还是基层社区都对自治提出了相关要求，这种需求出现体现了其对自我管理，自我服务等自治方式的追求[7]。

三、个案分析：衙前镇凤凰村治理模式创新

（一）衙前镇凤凰村发展现状

衙前镇凤凰村位于浙江省杭州市萧山区，是中国共产党领导下的第一次农民运动发轫地。区域面积2.44 平方公里，有农户601 户、户籍人口2170 人、常住人口近万名。改革开放以来，凤凰得到43 年的稳定发展，每年都是排头兵，特别是2005 年，政府把两个全区有名的上访村并给凤凰村，实现了先富带后富促共富。凤凰村的发展主要体现在五个方面：首先，经济持续发展。2020 年，村级可用资金5324 万元，村民人均收入72350 元，经营性总资产10 亿元，经营性收入2031 万元，连续五年全区第一名；其次，产业持续振兴。凤凰村在三产齐全的基础上，新建5 个绿色项目，包括凤凰乐园、宗教文化园、养老康复园、特色餐饮、红色旅游。其中，凤凰村积极响应国家号召，并充分发挥自身特色，力争将凤凰乐园和养老康复园建设成为凤凰村的“银山”和“敬山”；再次，环境持续优化。凤凰村在做好垃圾分类等关键小事上投入12500 万元，全面启动美丽乡村示范村建设，全村旧村庄改造基本完成，目前正在创建“红色美丽村庄中央试点村”；再次，保障持续提升。实行村民基本生活三大保障，2020 年，全村三大保障额是2500 万元，人均超过10000 元。最后，精神持续富有。一方面，凤凰村重视村集体教育建设的推进，已连续36 年表彰优秀学生，并连续9 年评选文明户，表彰奖励双美家庭；另一方面，凤凰村近几年开始编撰《凤凰村志》，建起凤凰村史馆，多维度多途径助力凤凰村真正做到“走出去”。

（二）凤凰村治理新模式

1.推行“股份制”改革，不断深化村集体经济发展

多年来，凤凰村始终保持着与时俱进的态度，不断深化村集体经济改革。1984 年，凤凰村利用土地租赁，发展集体与国有混合所有制经济，兴办了全省第一家全民与村集体联营的加油站，为凤凰村淘到第一桶金。1999 年，办起当时萧山第一家由村集体与农户组建的股份制企业，创办以来平均每年有20%-30%的分红。2014年，凤凰村实施股份制改革，让村民变股民、把股金短期改长期以及给股东定权发证。2019年，凤凰村又实施“一改三化”，即产权制度改革、公司化运营、股份化改革和多元化发展，这两项改革为凤凰村长期稳定发展打下了扎实的基础。

2.“两条腿”协调走路，村集体和个人双重助力

凤凰充分发挥集体经济的政治优势，坚持集体土地由集体规划、集体建设、资源集约利用。从1997 年开始，凤凰农民不批地建房，集体收入从简单的资源出租，拓展到空间、生态和文化资源的利用收益，建成红色文化街区，旅游线路产业化。凤凰村共建成集体标准厂房13万平方米、商铺450 多个（约3.5 万平方米），并由集体解决一家一户解决不了的问题，通过村集体来鼓励并支持村民创业，充分激发内生活力，让创业有门路、就业有岗位，同时形成十多亿元的战略性集体资产，有长期保障、稳定收益。

3.坚持标准化自治，实现公共服务优质共享

凤凰村以“党建+自治”结合为抓手，坚持以岕为纽带，将邻里“变成一家人”、将力量“拧成一股绳”、将治理“下成一盘棋”，合力构筑岕内的发展共同体。凤凰村在促进村民“自治”方面，重点强调标准化建设，促成村民管理自觉。通过岕内的人居环境提升、旅游服务业发展，更多村民选择回乡创业、“家门口”就业，截至2020 年年底，岕内村民从事旅游经营及服务人数超1000 人，村民人均可支配收入较上年增加10000 元左右，村民更加积极主动配合政府工作，无偿参与拆违整治行动，幸福感日益提升。而“安民治村”正是凤凰村大力推崇的治理之道，通过村民自治，一方面能够提高村民参与村域治理的积极性，集思广益，共谋发展，使村集体的发展真正与个体挂钩；另一方面，村干部能够更切实地了解民众真实需要，解决民众真正关心的问题，多元主体共同推动基层治理体系的不断完善。

（三）衙前镇凤凰村治理过程中存在的问题

1.数字赋能有待加强

随着互联网、大数据、人工智能等新技术的快速发展和广泛应用，数字技术正成为重塑社会形态的基础性力量，能够显著提升社会治理和社会运行效能，为解决当前社会发展面临的问题和挑战提供了解决方案，为社会管理现代化、服务精准化、参与常态化提供了现实路径。浙江省推出的“浙里办”“浙政钉”等线上APP，正是数字技术赋能政府管理的表现，而凤凰村在应用数字技术赋能基层治理方面也给予了积极回应。

在对凤凰村进行实地调研的过程中，我们了解到衙前镇在进行基层治理时，引入了“衙·门口”APP，但是凤凰村在实际办公过程中对这个智能化平台的应用有待进一步提高，重注册轻应用现象明显，村干部在管理的过程中可能过于注重“衙·门口”的用户注册率，而对于后期平台的应用和管理缺乏系统体系，在一定程度上未能通过数字技术的应用来赋能基层管理的，助力公共服务优质共享，推动公共服务向精准化、智能化方向发展。

2.“三大保障”负担过重

凤凰村重点强调发展的普惠性，提倡发展成果由村民共享。采取“先福利保障，再分配红利”方式，最大限度减少分配差距，实施“生活、医疗、养老”三大村级保障。其中生活保障是粮食、油料、天然气免费供应；医疗保障具体为村民门诊72%报销，大病住院95%报销；养老保障的分配标准是老人每人每月发放2130-3500 元的助养金。经过实地调研，我们统计到2020 年凤凰村全村三大保障额是2500 万元，人均超过10000 元。由该数据可知，三大保障在村域支出中占比较大，且由于凤凰村老年人口占比大，全村有600 多位老人，人口老龄化问题同样比较突出。

3.治理主体较为单一

并不是单一的组织机构能够做好基层社会治理工作的，还需要更多的社会组织、群众等单位组织参与到其中[1]。我国农村现行村民自治制度，村民委员会为主要的工作中心，普遍存在村干部主导各村各项事务，村域治理与发展的责任也主要由村干部来承担，村民参与治理的意识还有待加强，村民参与民主管理和民主生活的积极性还存在很大的提升空间。在凤凰村调研的过程中，我们了解到虽然近几年村民的民主意识在不断增强，但是村民在乡村社会治理上的参与率仍然不足，无法群策群力形成合力，导致乡村社会基层治理的难度增加。治理手段较为单一，仍然存在上级发布命令，基层照令办事的现象，缺乏创新性和主动性，这样的治理模式会导致管理粗放、信息公开程度低、村民接受度差等问题。

四、基层治理的有效创新策略与实践路径

（一）加强数字技术的应用，更好赋能基层治理

充分发挥现代化信息技术的强大作用，提高治理效能。将数字技术应用到经济发展和社会治理的方方面面，实现经济高质量发展、公共服务优质共享。一方面，通过数字化平台建设，更高效地展开数据收集、政务公开等工作，促使领导班子决策更加科学化、民主化，进一步提高民众的参与度，群策群力推动治理效能提高。另一方面，充分发挥数字化平台的留痕功能，通过大数据来锁定民众真正关心且需要的板块，实现精准化、高效化服务。同时，有效利用数字化平台的监管功能，更好发挥民众的监督作用，通过互联网搭建民众与公共组织管理者线上交流平台，鼓励民众建言献策。此外互联网的实时更新等特点，也能帮助民众更好更全面地了解政府工作，监督政府工作。

（二）“两条腿”协调走路，集体和个人共同推动发展

所谓“两条腿”协调走路，就是充分发挥集体经济的政治优势，坚持集体土地由集体规划、集体建设的同时，积极鼓励个人创业，从富民到强村，从个富到共富。经济发展不能没有领导班子的统筹规划，但同时也离不开个体的努力，通过实行股份所有制等途径将个体利益与集体利益挂钩，“两条腿”协调走路，集体和个人共同推动发展，充分激发各部分参与积极性，发挥各部分优势，降低决策风险，努力实现“1 ＋1”＞2 的效果。

（三）推行基层“自治”创新发展

党的十九大报告提出“加强基层治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织的作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”由此可知，基层社会治理效能的提升除了要求政府自身资源的下沉之外还须社会资源的引入、自治力量的挖掘[9]。充分给予村民“自治”的权利，群策群力共谋发展，采取这种治理模式，一方面可以更好激发村民的参与热情，推行民主管理，集思广益，促进决策的科学性、民主性；另一方面，村民“自治”可以在一定程度上发挥民众的制约和监督权利，促使公共服务优质共享，公共管理效率提升，及时准确地满足民众真正之所需，提高基层工作的针对性和有效性。

五、讨论与总结

随着我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，全体人民共同富裕被摆在突出位置，而在推进共同富裕的过程中，基层高效治理发挥着越来越重要的作用。相较于传统的基层治理模式来看，新型治理模式更多融入数字技术、村民“自治”等现代化发展元素，多维度多途径促使基层治理向数字化、科学化、精准化方向发展，推动权力集中向权力下放转移，群策群力共谋发展，集思广益降低决策风险。本文以衙前镇凤凰村为例，展开对基层治理新模式的探讨与研究，力争打造新时代智慧乡村，不断优化基层人才队伍建设，充分激发基层建设的能动性和创新性，加快实现基层治理现代化，更好助力共同富裕目标的实现。