现代化视野下城市社区治理困境与优化路径研究

冯世康 陈位志

（广东工业大学 广东广州 510520）

随着经济社会的不断发展和城市化的进程不断推进，城市的安全与稳定问题也日益突出。只有推进城市治理现代化进程，才能更好地促进城市发展。而城市治理现代化进程和城市社区治理现代化进程相联系，如果城市社区治理未能有效地回应城市化进程所带来的问题，城市治理体系和治理能力就不能进入现代化的行列。但是目前我国城市社区治理并没有完全跟上城市化的步伐，处于社区治理的困境之中。“城市基层社区作为支撑整个城市公共安全的基本单元，正日渐成为各种矛盾和风险积聚的时空场域，其自身承载的公共安全压力也越来越大。”[1]因此，我们必须深入剖析城市社区治理的困境及其成因，并从政府-市场-基层党组织-城市社区居民等多元治理主体的角度，提升城市社区治理现代化水平，使我国城市社区更有效地回应城市化进程所带来的挑战，从而推进城市治理体系和治理能力现代化。

一、我国城市社区治理现代化面临的困境

进入新时代以来，虽然我国基层治理的实践已经取得了显著效果，但是在城市社区居民的参与度和认同度低、城市社区资源供需失衡、城市社区事务缺乏有效的规范和引导等问题上，我国城市社区并没有采取有效的应对措施，使得我国城市社区现代化事业的发展受到了阻碍。

（一）城市社区居民的参与度和认同度低

城市社区居民是城市社区的治理主体，在城市社区治理中起着重要的作用。在一些城市的社区，居民自发组织起健身、娱乐、公益等活动，提高了社区的凝聚力，奠定了城市社区共同体发展的基础。但是城市社区治理现代化对社区的凝聚力有着更高的要求，而当前我国城市社区居民的参与度和认同度低，不利于社区凝聚力的巩固和提高。

第一，城市社区居民的参与度低。城市社区居民的参与度低主要体现在社区居民参与结构不均衡上。一是社区居民参与的地区结构不均衡。在北京、上海、广州等一线城市，社区居民的生活水平相对较高，对政治权利和精神文化的诉求也相对较高，热衷于参与各种社区事务。但是在一些经济欠发达城市，社区居民更注重物质利益的诉求，对社区政治权利和精神文化的需求不高，参与社区事务的积极性也相对较低。二是社区居民参与的活动类型结构不均衡。社区居民主要参与社区自发性娱乐活动和社区体育活动，但是对于社区文化建设和社区信访活动，社区居民的参与积极性显得相对较低。上述地区结构不均衡和活动类型不均衡导致了我国城市社区居民的参与度总体较低。

第二，居民对社区的认同度低。“城市社区开放后，社区人员的流动性增强，大量租户等社区外来人口夹居其中，社区居民对社区的信任与认同也逐渐解体。”[2]如何提升居民对社区的信任度与认同度这个难题,不仅与城市社区的稳定有关，而且关系到社会发展与安全。因为社区稳定的关系是社会发展与安全的基石，在变化莫测的灰犀牛和黑天鹅事件面前，社区对社会起到不可替代的支撑作用。“关系决定共同体，社区治理关系影响社区的结构和稳定性。”[3]社区居民对社区认同程度影响社区的凝聚力和向心力，进而影响社会的稳定程度。城市社区居民对社区的认同度下降，将会导致社区集体责任感下降，社区的凝聚力和向心力遭到破坏，社会原子化现象严重。

（二）城市社区资源供需失衡

社区作为基层治理组织，需要足够的资源才能有效运作。“组织生存的关键是获取和维持资源的能力。”[4]如果社区缺乏足够的资源，就会陷入社区失灵的困境。“社区失灵”借鉴于公共选择理论中的政府失灵理论，是指社区公共管理的失灵或者失败，是社区不能有效发挥管理作用、社区内的资源不能得到充分发挥的过程和结果。[5]当前我国城市社区资源供需失衡，社区治理的公共性不足，使得城市社区陷入了这种困境之中。一是经济不发达城市的社区得不到充足的资源配置。“经济不发达地区的政府资源和效率有限，单凭政府的力量已经不能满足社区居民日益增长的需求。”[6]同时落后地区的人才不断涌入经济发达的一线城市，导致经济不发达城市的社区缺乏足够的人才资源，社区队伍专业化水平不高。二是城市社区的资源没有得到合理的分配。我国城市社区治理并没有形成有效的社区事务分级体系，社区居民无论事务大小都反馈给政府部门，这样会造成社区资源浪费和社区资源配置效率低，政府相关部门不能及时地处理社区事务，不利于提高社区保障居民生活质量的能力。

（三）城市社区事务缺乏有效的规范和引导

社区治理想要有效地激活社区活力，需要社区事务得到有效的规范和引导。然而，当前我国城市社区事务缺乏有效的规范和引导，阻碍了活力社区的构建。一是社区管理制度化程度不高。社区治理已逐步形成多元主体治理的格局，不同治理主体之间利益不一致，看待社区问题的角度也不尽相同，难免不同主体之间会产生冲突。社区缺乏明确的制度规范，会使得多元治理主体之间的矛盾得不到有效的协调，大大降低社区规章制度的合法性。二是社区居民在参与社区治理中缺乏有效的引导。社区居民在参与社区事务过程中没有得到规范的引导，容易与社区管理者产生冲突。同时社区居民在社区治理中的权利和空间不足，类似协商和监督等更大自治权利和自治空间相对缺乏，不利于引导社区居民参与到社区治理中去。

二、引起我国城市社区治理困境的原因

城市社区治理的困境变得异常复杂，导致上述城市社区现实困境的原因具有多元化的特点，其中最主要的原因包括城市社区居民的主体性没有得到充分体现、社区文化建设薄弱，社会组织的作用尚未得到充分发挥，法治建设相对缓慢等。如果这些原因未能得到有效解决，城市社区的共治和善治就难以实现。

（一）城市社区居民的主体性没有得到充分体现

城市社区居民参与度低的现象越来越普遍，单纯的心理学理论是无法解释这种现象。要达到深入的理解，就必须与社区的外部条件联系起来。但对宏观因素的理解，也是始终围绕着如何提高城市社区居民的主体性这个主题。实际上，社区居民并不是从内心深处就讨厌参与社区事务管理，而是缺乏足够的自治空间和培养参与能力的环境——社区提供给社区居民自由发展的空间相对不足，社区外部环境一直压制着社区居民的主体性。而空间不足和环境压制与当今社区在经济、政治、文化等一元化结构有着直接的联系。社区的一元化结构导致了社区治理的“行政化”。正是社区治理的这种“行政化”，使得社区居民在社区治理中缺乏对自我价值的肯定，在实现个性化的过程中面临着诸多的困难。个性化与社会化程度正相关，真正的社会化能够使人感受到自己的价值，能够进一步感受到自我的存在。社区居民内心中的感受和思想越是能被社区理解和肯定，其内心就会和谐和有活力，就会追求更好和更广泛的人际关系，积极参与社区事务，展现自我价值，这就形成社区居民社会化和个性化之间的良性双向循环。然而，当前我国城市社区参与度低的现象表明城市社区居民并没有进入这一种良性循环，而是进入了一种恶性循环——社区居民缺失自我价值感和安全感。这种恶性循环不利于社区居民的认可，降低了其参与社区事务的积极性。

（二）城市社区文化建设薄弱

社区居民对社区的高度认同是现代化社区共同体的重要标志，居民对社区的认同度低，社区治理就难以为继。提高居民对社区的认同度，就要加强城市社区的软实力。“软实力是一种通过由共同的价值观产生的吸引力而非威胁或报酬来影响他人行为以达到自身目的的力量。”[7]社区文化是一种软实力，在尊重居民意愿的前提下，以潜移默化的意识形态影响居民的日常生活，逐步使居民认同社区的管理。可以说社区文化是社区治理的重要精神力量，是城市社区治理必不可少的一部分。然而，我国城市社区文化建设比较薄弱，影响力甚微。一是老旧社区的传统特色文化正在衰落。不同地域的社区文化差异正在缩小，全国城市社区文化趋向统一，使得老旧社区传统特色文化逐渐消失。二是社区文化活动的参与者多为中老年人群体，年轻群体较少。社区文化活动多为一成不变的活动，缺乏与时代结合的新颖性，无法有效地吸引年轻群体参与。三是社区文化资源过多分配在社区的“硬设施”上，而社区的“软文化”获得的资源较少。社区文化资源倾斜在社区文化设施建设上，如社区服务中心、社区图书馆、社区便民健身设施，而社区文化活动所能得到的资金支持较少。

（三）社会组织的作用尚未得到充分发挥

政府在城市社区治理中所能投入的资源和资源分配的效率有限，需要社会组织参与到城市社区治理中去，分担政府的权利和责任。一是我国政府的税收过多花费在再生产、基建和房产上，以至于在城市社区治理上所能投入的资金较少。二是虽然政府可以通过对经济欠发达地区城市转移支付的方式来缩小各地投入差距，但是政府主导下的社区资源分配效率不高，城市社区资源在地域上仍然还是显得不均衡。因此，政府应该尊重市场在资源配置中的地位，充分发挥社会资本的作用。城市社区治理可以引进社会组织，利用社会资本配置资源的高效率，提高社区居民参与社区治理的积极性，实现对社区资源的有效协调。但是由于当前我国社会组织知识和经验不足，社会组织的作用没有得到充分发挥。“我国社会学科发展缓慢和社会工作经验不足，导致知识和实践成为趋向于脱节的两个模块。”[8]在社会组织运用其知识和工作经验的过程中，明显存在社会组织所能提供的服务和社区居民的实际需求之间存在断层，尤其在疫情期间，社会资本发展困难，提高了社会组织为社区居民服务的门槛。

（四）城市社区治理的法治建设相对缓慢

基层法治工作是基层治理的重点，城市社区事务的有效规范和引导需要社区的法治建设的推进。“党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。”[9]在全面推进依法治国的总目标指导下，社区法治建设工作机制逐步推进，社区治理逐渐法治化。尽管我国城市社区在法治建设上取得了重大的成就，但法治建设还是相对缓慢，使得社区事务缺乏有效的引导和规范。一是社区的立法并未充分考虑社区居民的需求。随着社区规模不断发展和社区事务日益复杂，社区居民诉求也逐渐多元化，原有的立法内容滞后，导致不同治理主体之间的纠纷和同一个治理主体内部之间的矛盾无法通过法律途径得到及时的解决。二是社区的执法没有到位。习近平总书记指出：“如果有了法律而不实施，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。”[10]只要社区管理者不能有效实施社区法规，社区立法的效果就不能得到充分的发挥。而当前我国城市社区专业人才相对缺乏，社区多元治理主体的法律意识普遍不强，导致社区法律实施不到位。三是社区居民缺乏通畅的维权途径。保障社区居民监督权利的制度体系不够完备，不同治理主体之间职务监管的范围不够清晰，使得社区居民难以及时反映自身的诉求。

三、提升我国城市社区治理现代化水平的方向与路径

当前我国城市社区治理处于多元化的困境当中，城市社区治理的现代化进程受到了阻碍，“构建城市社区共同体”这个社区治理现代化的重要目标难以实现。因此，我们要在充分发挥政府-市场-基层党组织-城市社区居民等多元治理主体作用的基础上，推动城市社区治理重心、治理资源、治理力量下沉，探索中国式现代化语境下的城市社区治理模式。

（一）提升城市社区居民的自治意识

社区居民是社区治理最重要的主体，城市社区居民的参与度和认同度低都在很大程度上影响城市社区治理现代化的进程。因此，必须大力拓展各种渠道，提升城市社区居民自治意识，尽可能地使社区事务在社区内部得到解决，从而提高城市社区的居民的参与度和认同度。首先，建立健全社区事务相关制度规范，明确社区居民在城市社区治理中的主要地位，提高居民参与城市社区治理的积极性和自信心，使居民更加主动地参与社区事务管理中去。其次，创新社区志愿者服务工作机制。采用“积分制”或“时间银行”等方式，使居民通过一定的社区服务贡献，换取相应的东西或服务。这种志愿者参与创新体制不仅可以激发居民参与社区志愿者服务的热情，也可以帮助经济上有困难的居民在疫情期间渡过难关，体现城市社区治理的人文关怀。最后，大力建立社区文化基地和开展社区文化活动，加强社区居民之间的交流。尤其是在经济不发达的城市社区，年轻劳动力群体向经济发达的城市社区聚集，导致经济落后的城市社区“空心化”现象严重。这些社区的空巢老人和留守儿童可以通过参观社区文化基地或参与社区文化活动，满足自身的精神文化需要，有利于增强社区居民对社区的认同度。

（二）完善政府向社会力量购买服务的制度机制

当城市社区人力资源匮乏的时候，政府可进行一定程度的干预，向社会力量购买服务。首先，政府在向社会力量购买服务的过程中并不能完全“置之不理”。在城市治理现代化进程不断推进的过程中，政府“去行政化”的改革势在必行。但“去行政化”的目的不是过分淡化政府在城市社区治理中的重要地位，而是减少政府的干预，使政府从“主导者”角色逐步过渡到“引导者”角色。因此政府要认真选择适合不同社区的服务，并在对接时对已选择的服务供应商进行专业的培训。其次，在向社会力量购买服务的预算方面，中央财政对于资金不足的省份给予转移支付，目的是让各省城市社区受到资源投入的差异逐渐减少。最后，政府向社会力量购买服务的过程需要透明公开，让市场和社会共同监督，强化政府的公共服务职能。

（三）培养城市社区工作的专业人才

人力资源是城市社区治理的重要资源，人才资源则是更为宝贵的资源。城市社区治理要整合优化人才资源，提升城市社区工作队伍专业化水平。首先，鼓励各城市制定政策吸引人才回流。经济欠发达地区的人才涌入经济发达的地区，导致经济欠发达的社区缺乏足够的人才资源。因此，政府要制定相关政策，吸引本区域的人才回流，做到“一方人才”治理“一方水土”。其次，发挥当地城市社区居民中人才的作用。社区居民由不同来源的群体组成，可从中挖掘不同专业的社区人才。这些人才群体在社区中拥有较高的影响力和话语权，参与社区事务的积极性高于一般社区居民，能够引导社区居民积极有序地参与到社区事务中去，促进城市社区自治水平提高。最后，继续加大力度培养城市社区治理需要的专业人才。建立良好的激励机制，鼓励学校培养社区专业人才和学生报考社会工作相关的专业。

（四）提高城市社区治理的数字化水平

在城市化进程不断推进和倡导以人为本理念治理社区的背景下，城市社区作为社区治理现代化体系中最活跃的细胞，其管理与服务的数字化建设逐渐成为城市社区治理现代化的重要方向，而社区治理的效果成为了社区居民关注的焦点。因此，我们必须大力提升城市社区数字化水平，推动智慧型城市社区建设。首先，搭建社区管理与服务的云平台。依托现阶段城市社区信息化水平和网格化管理的框架基础，建立推进社区管理和服务居民的智慧云平台，推动社区信息交流与共享，实现社区管理与服务的精细化、动态化。其次，构建社区管理和服务的数字化技术标准体系。建立相应的技术标准体系，解决社区管理和服务技术标准不一的问题，确保技术能够应用到社区日常的管理和服务当中，增强社区居民对数字化技术的信任感。最后，化解社区居民供需对接问题。在数字化技术运用到社区管理与服务的过程中注重人文关怀，坚持以社区居民尤其是老龄群体的需求为导向，云平台设计的界面应做到清晰明了、操作简单易懂、内容实用，提高城市社区数字化治理为社区居民服务的能力。

（五）更好发挥基层党组织的统筹引领作用

城市社区治理的本质特征是坚持基层党组织的领导，因此要切实发挥基层党组织在城市社区治理中的统筹引领作用。首先，充分发挥基层党组织的政治引领和价值引领作用，为城市社区在现代化治理上提供正确的政治方向和价值导向，化解城市社区多元治理主体之间的利益和价值观的冲突，增强城市社区的向心力和凝聚力。其次，大力发挥基层党组织的组织功能。基层党组织充当好社区民情舆论反映的渠道，动员社区居民参与社区事务，努力提高社区居民对社区的认同感和归属感。最后，加强基层党组织的人才队伍建设，提高基层党组织为社区居民服务的能力。在日常基层党组织人才队伍建设过程中，要对组织成员和领导干部进行定时的教育培训和思想交流活动，提高人才队伍素质；畅通监督沟通渠道，建立相应的奖惩机制，提高基层党组织在社区事务参与中的自觉性。