老年人监护制度的现状与对策建议

☉ 尹政伟 任娜 赵越凡

为贯彻积极应对人口老龄化国家战略，落实《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国老年人权益保障法》等关于老年人监护制度的有关法律规定，解决老年人由于身体和认知衰退带来的生活照料、精神慰藉、财产管理等问题，保障老年人生命健康安全和合法财产权益，使得老年人能够按照自己的意愿有尊严地度过晚年生活，民政部社会福利中心、北京市老龄协会及协作单位组成课题组，深入研究当前我国老年人监护的现状与水平，了解老年人对监护问题的认识和诉求，分析老年人监护制度运行存在的堵点、难点问题，为维护老年人权益、完善监护制度提出建议方案。

老年人监护的内涵及特征

监护是指对无民事行为能力人和限制民事行为能力人的人身、财产及其他合法民事权益，进行监督和保护的法律制度。履行监护职责的人称为监护人，受到监督和保护的人是被监护人。我国对老年人的监护属于成年人监护制度的重要部分，旨在解决老龄社会中老年人由于身体和智力的逐渐衰退而带来的生活照料、身心健康、财产管理、法律行为代理等权益保护问题，保障老年人能够按照自己的意愿，有尊严、有品质地度过晚年生活，共享社会发展成果。当前，我国构建了以宪法、民法典、老年人权益保障法等法律为支撑的老年人监护基本制度框架，具体监护类型包括法定顺序监护、协议监护、指定监护、临时监护、公职监护、意定监护、遗嘱指定监护等七类，形成了以家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底的监护体系。

课题组通过对1611名无子女老年人、计划生育特殊家庭老年人、残障家庭老年人、长期空巢家庭老年人、有监护纠纷的老年人5类特殊困难老年人开展问卷调查，并整理分析涉及老年人监护的典型司法判例，认为当前我国老年人对监护制度的认知和需求以及有关老年人监护判例案件，呈现出以下特点：一是老年人对监护的认知水平有限。被调查老年人无论处于何年龄段、何种文化程度，整体呈现出对监护制度和相关法律的认知程度较低。一定程度上说明，虽然我国民法典已实施2年多，但老年监护制度没有被老年人群体普遍接受。二是老年人普遍存在养老担忧，且照护服务需求大于财产管理需求。问卷调查显示，接近80%的老年人担心未来出现生活照护、紧急医疗救治、身后事等相关事务无人料理的情况。三是老年人对国家监护制度的诉求多元。最多的是提供监护监督，其次是建立监护人的选择机制和登记备案制度。经对司法判例的分析，课题组发现，当前我国司法实践充分运用“最有利于被监护人”原则，通过设立监护监督人、多人共同监护等方式，最大程度保护老年人合法权益。

各地实践与问题分析

近年来，北京、上海等地对监护制度建设和实践进行了有益的探索。2020年，北京市民政局联合市卫健委、市高法等部门联合印发了《关于开展老年人委托代理与监护服务试点工作的通知》，旨在解决老年人尤其是特殊家庭老年人日益突出的委托代理及监护服务需求，开展特殊家庭老年人的委托代理和意定监护服务实践探索。2022年，北京市老龄协会印发《老残家庭权益保护服务实施方案》，在通州、西城、海淀三个区的9个街道启动服务试点，组建了“三师”（律师、社工师、医师）为骨干的社会服务队伍，持续开展老残家庭权益保护服务。上海市2016年修订《上海市老年人权益保障条例》时，在家庭赡养篇第18条增设了意定监护相关规定，建立了“意定监护+公证”的监护模式。2020年，全国首家专业从事社会监护服务的社会组织——上海闵行区尽善社会监护服务中心成立，并与普陀区公证处合作开展意定监护服务和相关公证实践。黄浦区民政局积极探索公职监护人制度，于2022年制定《黄浦区公职监护人操作流程》，指导各街道办事处与居民委员会解决辖区内的孤老问题。2023年，上海市民政局将老年人监护服务纳入《上海市基本养老服务清单（2023年版）》。广州市将国家监护纳入《广州市基本养老服务清单（2021版）》，并鼓励支持相关社会组织发展。

2023 年 4 月，上海尽善社会监护服务中心工作人员陪同被监护老人就医。

通过赴北京、上海、杭州、济南等地进行实地考察，与当地养老服务机构、监护服务组织，以及公证处等专业组织座谈交流，并访谈部分地区街道和社区工作人员代表，课题组收集、分析当前监护服务工作实践存在的困难和问题，主要有以下两方面。

一是监护立法不完善。我国法律中的监护制度，整体上多为原则性规定，未充分考虑老年人特殊的生理心理特点，在实施中缺乏可操作性，亟待通过具体化、程序化、可操作化的地方法规和具体政策，将上位法有关规定落地、落实。比如：法定监护中其他愿意担任老年人监护人的个人或者组织，因法律中履行“同意”职责的程序不明确，基层民政部门及村（居）民委员会对监护制度认知不清晰，且参与度与积极性普遍不高；意定监护关于监护人或组织的资格条件、监护职责、监护程序与管理、监护监督等内容不明确；国家监护制度缺乏程序性规定与配套法规政策，导致基层民政部门及村（居）民委员会无法及时向处于监护缺失或监护不当情形的老年人提供兜底监护等。

二是监护制度缺失。在现有监护制度贯彻落实中，部分地区开展了先行探索，但覆盖面比较有限，且未形成制度体系，难以满足越来越多老年人的监护需求。监护服务不足、福利保障不够，以及监护登记、管理和监督制度缺失等问题客观存在。

完善老年人监护制度的对策建议

基于我国老年监护制度的探索实践以及存在的问题，就完善老年人监护制度提出以下对策建议。

第一，出台老年人监护专项法规。通过专项立法系统解决当前老年人监护中存在的法律法规、制度保障及政策协同问题。从宏观层面看，我国老年人口规模大、增长速度快；从微观层面看，老年人与未成年人和残疾人等其他需要监护群体的特点不同，行为能力发展存在阶段性，各阶段需求也不同；从中观层面看，当前，缺少监护人或监护人重度残疾导致的老年人权益保护问题逐渐增多。建议尽快出台老年人监护专项法规，一方面贯彻落实民法典、老年人权益保障法，使得老年人在逐渐丧失民事行为能力的过程中得到有效监护，实现有尊严有质量的晚年生活；另一方面，通过专项立法有效构建以家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底的老年人监护体系，优化顶层制度设计，切实维护老年人权益。

第二，建立老年人监护管理制度。老年人监护管理制度应包括以下3方面：一是进行老年人监护登记。为保障被监护老年人合法权益、监督监护人履行职责、保护第三人交易安全，建议建立民政（老龄工作）部门牵头、司法等有关部门协同配合的老年人监护登记制度，对监护关系进行统一登记管理。二是实施老年人监护监督。通过登记管理将老年人监护关系和监护行为纳入监督，是保护老年人合法权益的重要手段。现行法律下，尚有部分特殊困难老年人无法依靠子女等近亲属进行监护监督，需要民政部门、有关组织、村（居）民委员会提供监护监督，以保障监护人的监护权不滥用。三是规范老年人监护管理。鉴于老年人鲜明的群体特征，需要有全方位的政策保障、完善的服务体系支持、规范的监护服务管理，对监护人、监护组织、监护资质、监护内容、监护程序、监护服务、监护协议等内容进行规范管理，以保障被监护人、监护人、监护监督人等多方的权益，促进各利益主体形成良性互动、提供有效服务。

第三，建立老年人监护部门协同机制。在老年人监护制度框架下，监护关系的确立、监护行为的实施、被监护人的权益保护需要政府部门、相关组织与机构协同支持、共同实施。围绕老年人监护制度和流程，建议建立由民政（老龄工作）、卫生健康、金融监管、住房和城乡建设、社会保障、医保、人民法院、人民检察院、公安、妇联、残联等部门参与的协同机制，分别负责监护登记与管理、医疗服务、财产保护、住房安全、社保医保支持、法律保障、打击犯罪、权益保护等方面工作，实现政务衔接、政策支持、程序闭环、信息互通、业务协同。

第四，培育和发展专业监护服务组织。在以家庭监护为基础、社会监护为补充、国家监护为兜底的老年人监护体系建设中，社会监护的作用将会逐渐凸显。由基层民政部门和村（居）民委员会为越来越多有监护需求的老年人提供事无巨细的监护服务并不可行。从发达国家老年人监护制度实践经验看，政府有关部门主要提供法治保障与业务监管，监护服务则委托专业社会服务组织承担，以满足老年人的具体需求。比如，美国建立可持续性代理制度，老年人在意识健全时采取签订授权书的方式，预先选定自己信任的人担任代理人；英国设立专门的保护（监护）法院及公设监护人，将司法监督与行政监督有机结合；德国设置监护法院，且通过“预防性代理权”确立意定监护制度，具有完全民事行为能力的自然人及法人均可被授权为代理人；日本创立法定监护与任意监护（即意定监护）组成的监护登记制度，老年人丧失行为能力后，任意监护人向家事法院提出申请，在家事法院选任的“任意监护监督人”的监督下行使代理权。一方面政府有关部门积极鼓励和支持专业监护组织发展，通过制定监护人报酬标准和管理规定等，在满足老年人个性化多元化监护需求的同时，保障监护组织工作人员的报酬获得权。另一方面，规范社会监护管理，明确监护组织的公益性，提供监护协议范本，使得监护组织在主管部门的监督下，不以营利为目的，向有监护需求的老年人提供低偿服务，增强公益组织公信力，提升老年人安全感和获得感。

第五，探索建立老残一体家庭社区托养模式。家中只有老年人和残疾人的老残一体家庭是监护问题最突出的群体，建议聚焦这一特殊困难群体，探索建立老残一体家庭的福利保障型托养机构。在不改变家庭成员共同居住形式的基础上，实现老年人的照护和残疾人的医疗康复、特殊教育，以及家庭关系维护、权益保护和监护等多重功能。可探索通过政府投资建设、事业化管理、市场化运营、公益化支持的方式，在加强政策协调、充分调动市场资源、积极发动社会力量、巩固家庭责任等方面形成合力，多层次提供兜底保障型无偿服务、公益性低偿服务、市场化个性服务，形成政府、企业、社会、家庭和个人责任共担、协同合作的可持续发展模式，以最大程度地提升对老残一体家庭群体的保障水平。

第六，将监护服务纳入基本养老服务体系。鼓励各地以满足老年人生活需求、保护老年人合法权益为导向，健全老年监护机制，完善基本养老服务体系。一方面，将监护服务纳入基本养老服务清单，对经认定生活不能自理且意识不清的老年人，在无监护人的情况下，可由基层民政部门或具备监护条件的村（居）民委员会承担公职监护职责。另一方面，支持社会组织开展专业的老年监护服务，为无子女、长期空巢老年人及老残一体家庭提供监护服务或监护监督服务，在加强老年人监护服务、保障老年人合法权益等方面进行制度创新与实践创新，完善基本养老服务保障机制。