中国特色国有企业监事会制度探索

内容提要

关于监事会的设置，国际上存在单层和双层两种典型模式。我国现行的监事会制度汲取各国经验，形成了具有中国特色的“三脚架”模式。从1993年开始，我国国有企业监事会制度在及时发现问题与风险、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值、维护广大职工权益等方面发挥了积极作用。然而在实践中，由于缺乏权威性和独立性，国有企业监事会弊端越发明显，监督职能难以有效发挥。为此，在实践探索中国有全资、控股公司可选择不再设立监事会，国有参股公司可根据章程自主選择设立监事会。对于设置监事会的国有企业，强化监事会主体地位，提高监事独立性和专业性。此外，搭建国有企业内外部综合监督体系，进一步完善监督协同机制。

关键词

国有企业；监事会制度；国企改革；制度改革

监事会是“三会一层”现代化公司治理结构的重要组成部分。长期以来，我国国有企业监事会在促进国有资产保值增值、维护广大职工权益等方面发挥了积极作用。然而，由于监事会地位缺乏权威性、人员缺乏权威性、经费缺乏独立性，实践中国有企业监事会的监督职能难以有效发挥。不仅如此，伴随着《国有企业监事会暂行条例》的废止和《公司法》的最新修订，当前国有企业监事会呈现弱化和边缘化趋势，设置监事会的选择权交到国有企业手中是当前政策探索的新进展，而实践中对国有企业的治理能力提出了更高的要求。

一、监事会设置的典型模式与中国特色

监事制度最早产生于英国，根源是公司所有权与经营权的分离。随着公司规模的不断扩大，作为公司所有者的股东没有足够的能力、经验或时间精力来经营企业，因此就需要将经营权交由专业人士管理。为确保股东的财产安全，并对管理层展开有效的监督约束，监事会制度应运而生。

关于监事会的设置，存在两种典型模式：一种是不单设监事会，监督职能由董事会下设的审计委员会来行使，审计委员会成员主要是独立董事。这种模式以英美海洋法系国家实践为主，基于“股东至上主义”，是单层公司治理结构的组成部分。该模式下，股东是公司的所有者，承担公司的经营后果，所以公司的一切事情由股东说了算，股东选出自己的代表组成董事会，集“管理和监督”职能于一身。这种单层模式效率较高、成本较低，且独立董事有投票的“硬权力”；不过，让个别董事去监督整个董事会，容易造成角色冲突，效果未必好。另一种模式是单独设置监事会。这种模式以德日等大陆法系国家实践为主，基于“利益相关者主义”，是双层公司治理结构的组成部分。该模式下，公司不仅是股东的，还要考虑其他利益相关者，如员工、债权人等，将“管理”与“监督”职能分开，董事会负责管理，监事会负责监督。因此，监事会是各方利益的代表，除了来自股东，还有职工监事、银行监事等。由代表广泛利益的监事会选择董事会负责公司的经营管理，这样董事会就不会仅听命于股东，还要考虑职工、债权人和其他利益相关者的利益。其中，德国公司监事会权力很大，监事会在董事会之上，董事会向监事会负责并报告工作，监事会有权选举、考核、罢免董事。而在日本，监事会是与董事会平级的监督机构。

我国现行的监事会制度是汲取各国经验的集大成者，形成了具有中国特色的“三脚架”模式。在形式上学习日本，董事会与监事会是平行的，均直接对股东会负责，监事会同时监督董事会与经理层。在内容上效法德国，监事会中既有股东监事又有职工监事，充分反映了我国经济社会特点。在发展中仿照英美，2005年开始强制性要求上市公司任用独立董事。

二、中国国有企业监事会制度的演进与困惑

（一）中国国有企业监事会制度的演进历程

在我国，国有企业监事会制度设计的初衷是实现国有资产保值增值，防止国有资产流失、维护广大职工权益。1993年12月，《公司法》从法律上首次确立了监事会制度，并明确监事会为我国公司常设机构，将内设监事会作为公司治理结构的组成部分。国有企业外派监事会的前身是1998年开始实行的国务院稽查特派员制度，1999年《公司法》修订时更名为国有企业监事会。为了与现代企业制度接轨，2000年3月，国务院发布《国有企业监事会暂行条例》（已于2022年2月废止），规定国有重点大型企业监事会由国务院派出，稽查特派员制度正式过渡为外派监事会制度，标志着我国国有企业监事会制度正式建立。2018年版的《公司法》规定，一般有限责任公司、股份有限公司内设监事会（或监事），国有独资公司实行外派监事会制度，监事会成员由国有资产监督管理机构委派。被委派的监事与所任职国有企业没有经济利益关系，独立行使监督权。对于国有上市公司，还需要按照《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》和《上市公司治理准则》等规定设置独立董事。

2018年9月，党的十九届三中全会通过《深化党和国家机构改革方案》，明确不再设立国有重点大型企业监事会，将国务院国资委国有企业领导干部经济责任审计职责和国有重点大型企业监事会职责划入审计署。2019年3月2日，国务院颁布的《国务院关于修改部分行政法规的决定》中第十四条规定，《企业国有资产监督管理暂行条例》第十三条“依照规定向所出资企业派出监事会”改为“依照规定向所出资企业委派监事”。2023年12月，最新修订的《公司法》第一百七十六条提出，“国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事”；第六十九条提出，“有限责任公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事”；第一百二十一条提出，“股份有限公司可以按照公司章程的规定在董事会中设置由董事组成的审计委员会，行使本法规定的监事会的职权，不设监事会或者监事”。

从当前政策发展来看，在国资监管体制和政府机构改革的背景下，监事会制度外部环境和设置条件均发生了较大变化。伴随着《国有企业监事会暂行条例》的废止和《公司法》的修订，当前国有企业监事会制度呈现弱化和边缘化趋势，取而代之的是监事会成为可选项，可以通过董事会下设审计委员会来代替监事会的职能。

（二）中国国有企业监事会制度的实践困惑

从1993年至今，国有企业监事会制度在及时发现问题与风险、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值、维护广大职工权益等方面发挥了积极作用。然而实践中，由于缺乏独立性和权威性，我国国有企业监事会制度执行存在一定问题，且弊端越发明显，监督职能难以有效发挥。

一是地位缺乏权威性。按照中央对于国有企业“双向进入、交叉任职”领导体制的要求，党委成员通过法定程序分别进入董事会、监事会和经理班子。常见安排是党委（党组）书记、董事长由一人担任，工会主席或党委副书记一般进入监事会。监事会主席在职务上的级别低于董事长，这就在客观上形成了“下级监督上级”的体制性矛盾。

二是人员缺乏权威性。国有企业监事会主席和专职监事多为国家机关工作人员身份，运行机制较为行政化。部分国有企业监事会兼职过多，甚至很多监事不具备必需的专业知识和业务经验，存在履职专业化程度不高、权责不对等的情况，难以适应国有企业市场化改革的要求。国有企业监事队伍普遍不足，监事履职落实困难。

三是经费缺乏独立性。国有企业一般内设监事会所有人员均来自企业内部，其在薪酬、编制、经费，权力实施等各个维度上都会受到董事会及经营层的牵制，工作独立性难以得到保证。比如，根据最新的《公司法》规定，“监事会发现公司经营情况异常，可以进行调查；必要时，可以聘请会计师事务所等协助其工作，费用由公司承担”。而实践中，公司动用经费需要有相应的规定和程序，而负责审批经费的就是董事、经理等监事会的监督对象，这使得监事会履职面临实际困难。

三、对中国特色国有企业监事会制度改革的三点认识

（一）国有全资公司、国有控股公司本部层面可选择不再设立监事会

一是国有全资公司、国有控股公司集团层面可选择不再设立监事会。充分发挥董事会审计委员会的内部监督作用，参照国有独资公司接受国家审计和第三方审计监督，进一步整合监督资源，在减少监督成本的基础上着力提高监督效能。二是国有全资公司、国有控股公司下属子公司可选择不再设立监事会。国有全资公司、国有控股公司下属子公司众多，其监事会成员一般由母公司派出，实践中相当数量的监事人员由内部审计人员兼任。当前，国有全资公司、国有控股公司下属子公司的监事会与国家审计、内部审计存在职能交叉，不再强制设立可以避免重复监督、力量分散的问题，同时充分发挥董事会审计委员会的作用。三是国有参股公司可根据章程自主选择设立监事会。从世界主要国家的实践情况来看，监事会并非现代公司治理结构的必设机构。是否单设监事会均有成功实践经验，在制度设计科学合理的情况下，两种模式均可考虑。在我国社会主义市场经济体制的探索中，国有产權可依法依规自由交易，企业性质可能经常转换。当前，中央企业的混合所有制企业户数占比已超过70%，地方国企所属的混合所有制企业户数占比超过54%。应考虑给予国有控股公司、国有参股公司更多自主权，在监事会设置上可以依据公司章程自主选择是否设立监事会。

（二）强化国有企业监事会主体地位，提高监事独立性和专业性

国有独资公司不设监事会或监事的规定并不意味着监事会的取消，而是对通过内设监事会提高监管效能、完善法人治理结构提出了更高的要求。一是强化国有企业监事会主体地位。集团公司对于下属子公司派出监事会仍然是具有我国特色且行之有效的一种监督制度安排，可以从源头上赋予监事会代表股东独立行使监督的权力。集团派出监事会可以代表集团公司对下属全资子公司、控股子公司的经营行为进行监督，降低经营风险，提高监督效力。二是进一步提高监事的专业性。选聘熟悉国资监管、经营管理，同时具有财务、审计、经济、法律、风控等专业知识的人员成为监事会成员，从而保证监事队伍的专业性。加强业务指导和专业培训，协调解决监督履职过程中的问题。三是制定完善内部监事会履职清单。结合实际制定国有企业内部监事会履职清单，进一步明确事前监督、事中监督、事后监督的重点，确定监事会主席、监事的参会范围和履职内容，对专项报告、工作交流等具体工作内容进一步明确。加强国有企业监事会考核评价与激励约束，同时增强尽责履职的自我约束。

（三）搭建国有企业综合监督体系，进一步完善监督协同机制

西方国家以私有企业为主，主要是为了防止大股东或内部人，对中小股东和社会大众可能造成的侵害，监事会是最重要的监督平台。我国国有企业属于国有资产，监管动力并不源于私人股东的自觉，除了国资委的监管，还有党组织、人大、纪检监察、审计、舆论等多方面的力量。一方面，探索完善国有企业外部监督协同机制。探索完善国有企业外部监督协同机制，充分发挥资人监督、审计监督、纪检监察、巡视巡察监督、社会监督等五类外部监督主体的监督作用，推进国有企业外部监督统筹衔接、有机贯通、相互协调。另一方面，充分发挥国有企业内部各类监督作用。统筹国有企业内部各类监督资源，不断创新监督制度和方式，逐步形成以党委监督和纪委监督为主导，以内部审计、财务监督、内部控制、风险控制等为支撑的监督体系，实现国有企业内部监督全面覆盖，确保监督执行有效、组织规范运作。

（石颖，国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所副研究员）

参考文献：

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