行政处罚决定公开的制度分流与规范路径

2024-04-09刘文凯

理论月刊 2024年3期

[摘要] 行政处罚决定公开在法律实践中的多场景应用，虽有利于充分发挥其制度效能，但也衍生了公开泛化和规范路径选择困难问题。由于不同应用场景行政处罚决定公开均有其理论价值和现实意义，且它们分属于不同的行政活动，遵循不同的运行机理，因而也就不能简单地通过功能统合或者目的取舍实现其部分的规范化，而是应当通过制度分流推进其全面的规范化。因此，需要厘清不同应用场景行政处罚决定公开的不同制度属性，并根据不同属性行政活动的运行机理，确定其各自的规范路径。

[关键词] 行政处罚；行政处罚决定公开；制度分流；规范路径

[DOI编号] 10.14180/j.cnki.1004-0544.2024.03.014

[中图分类号] D922.11 [文献标识码] A [文章编号] 1004-0544（2024）03-0134-09

基金项目：江苏省社会科学基金项目“行政处罚决定公开的功能重述与制度完善研究”（23FXC006）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“全面依法治国视域下司法行政职能定位及作用发挥问题研究”（20JZD021）。

作者简介：刘文凯（1991—），男，法学博士，南京审计大学法学院讲师。

一、问题的提出

行政处罚决定公开虽然并非世界各国行政法制的通例，甚至域外理论对其只字未提[1]（p142），但是我国却对其进行了长期探索，并在行政活动的多个场景加以应用。从目前的法律实践来看，行政处罚决定公开不仅秉持“行政执法公示”的本质和初衷在监督行政场景发挥着保障人民监督知情权的作用，而且还借助于“负面信息公开”的特性在多个行政规制场景承担着向公众提示社会风险、对违法者进行声誉制裁和警示教育潜在违法者等功能。多场景应用的行政处罚决定公开虽然有利于充分发挥其制度效能，但是也衍生了公开泛化和规范路径选择困难问题。具体而言，即是为防止不同应用场景行政处罚决定公开的混用和滥用，行政法治究竟是应当将其作为一种制度形式进行统一规范，还是应当对其不同应用场景加以区分进行分别规范。

受《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第20条第6款和《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第48条将行政处罚决定公开作为一种制度形式加以规范以及试图兼顾其监督知情功能和风险提示功能的立法目的影响[2]（p138），目前行政法学界多是从将其作为一种制度形式，尝试通过功能统合对其进行统一规范的视角，确定其规范路径①。但是，也有学者已经关注到功能统合其实并不能化解不同行政目的的行政处罚决定公开在制度属性和运行机理上的根本冲突，因而主张通过目的取舍，将规范的重心置于作为“权力”，即以制裁为目的的行政处罚决定公开上[1]（p141-151）。

既有研究为行政处罚决定公开的规范路径选择提供了重要启示，但对于实质性解决其公开泛化问题，仍然存在明显不足。首先，功能统合视角虽然有利于充分挖掘不同应用场景行政处罚决定公开在制度形式上的共性，但却容易忽视它们在制度属性和运行机理上的个性，从而偏离解决行政处罚决定公开泛化问题的初衷。其次，目的取舍视角虽然看到了不同应用场景行政处罚决定公开在制度属性和运行机理上的根本差异，但却容易忽视其他应用场景行政处罚决定公开的理论价值和现实意义，从而产生厚此薄彼、顾此失彼的问题。最后，由于功能统合视角只能解决共性问题、无法解决个性问题，目的取舍视角容易厚此薄彼、顾此失彼，因而它们都只能实现行政处罚决定公开的部分规范化，而难以实现其全面的规范化。

有鉴于此，本文拟在全面考察行政处罚决定公开的不同应用场景以及不同应用场景行政处罚决定公开理论价值和現实意义的基础之上，尝试通过制度分流视角，厘清不同应用场景行政处罚决定公开的不同制度属性，并根据不同属性行政活动的运行机理，确定其各自的规范路径，从而推进其全面的规范化。

二、法律实践中行政处罚决定公开的多场景应用

法律实践中，行政处罚决定公开不仅在监督行政场景发挥着保障人民监督知情权的作用，而且在多个行政规制场景承担着向公众提示社会风险、对违法者进行声誉制裁和警示教育潜在违法者等功能。

（一）保障人民的监督知情权

作为“行政执法公示”事后公开的重要组成部分，行政处罚决定公开在监督行政场景发挥保障人民监督知情权的作用有着坚实的法理支撑和重要的现实意义。首先，监督知情是宪法赋予人民的一项基本权利。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第27条第2款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须……接受人民的监督”，人民享有对行政活动的监督权。而由人民享有的监督权则可自然衍生出其对行政活动的知情权[3]（p22）。其次，监督知情是政府职能转变的必然要求。现代政府的职能是服务，而非掌舵[4]（p103）。政府职能的转变实现了公民地位由接受管理到享有服务的时代跃迁。与管理型政府对更高效率的要求不同，服务型政府应该追求回应性的提升和公民信任度的增强[4]（p23）。对此，我国《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》也明确指出，政务公开要“坚持以公开为常态、不公开为例外，用政府更加公开透明赢得人民群众更多理解、信任和支持”。最后，公开是监督知情的前提，是规范权力行使的有效方式。如戴维斯所言：“公开是专断的天敌，是对抗非正义的天然盟友。”[5]（p109）“我们合理的目标不是最大化法律而是要最小化裁量，不是要最大化一致性而是要最小化不一致性。”[5]（p119）先例与规则会对裁量进行有益的建构，虽然公开可能会导致不当的僵化，但是不公开却常常使得行政官员可以忽略先例或违反规则，进而歧视、偏袒而不被察觉[5]（p119-123）。

（二）向公众提示社会风险

向公众提示社会风险是行政处罚决定公开在行政规制场景中承担的一项重要功能。它主要表現为行政机关通过公布违法事实，提示社会公众注意特定行为、产品或事件可能存在的风险，帮助其作出理性选择或采取正确行动。虽然该种风险提示已经广泛存在于食品药品安全、生态环境保护以及公共卫生等涉及公共利益的领域，但是它却并非政府本来就有的消极性保护职能。政府承担该项职能与风险社会的到来和政府职能的转变密切相关[6]（p16-26）。具体而言，现代社会是风险社会，风险无处不在且个体难以承担[7]（p45-48）。伴随现代社会的不断发展，人们愈加深刻地认识到仅凭自身努力其实并不能很好地满足生产生活的实际需要，社会结构性的整体问题必须由国家承担提供服务的积极义务[8]（p44）。由此，便产生了满足社会成员对公共物品和公共服务需求的“生产性国家”理念[9]（p33）。“生产性国家”理念的诞生极大地刺激了行政任务的扩张，而行政任务的扩张又促进政府承担起包括风险提示在内的积极性服务功能。

（三）对违法者进行声誉制裁

对违法者进行声誉制裁是行政处罚决定公开在行政规制场景中承担的又一项重要功能，它主要表现为行政机关通过公开发布违法者的受处罚信息，使其他社会主体较为便捷地获知其违法状况，从而降低其社会评价，减少其交易合作机会[10]（p447）。从产生背景来看，声誉制裁在我国的兴起与社会信用体系建设高度关联。与西方国家以市场信用为主的现代信用体系不同，我国的社会信用体系包含公共信用体系和市场信用体系两大分支。其中，公共信用指向的是信息主体的守法、违法状态，市场信用则指向的是信息主体的履约、违约状态。针对信息主体的不同信用状态，社会信用体系拥有两大核心运行机制，即守信奖励（正向激励）和失信惩戒（负向激励）。而行政违法信息公布便属于借由公众舆论压力及社会行动选择对违法者进行声誉制裁的负向激励机制[11]（p80）。作为一种以信息为基础的信用监管机制[12]（p124），它相较于传统行政方式，具有对私权干预弱、规制成本低和规制效率高等优势[13]（p120-121）。

（四）警示教育潜在违法者

与上述两项行政规制功能相比，行政处罚决定公开的警示教育功能并非新设。早在行政执法初期，其就已被广泛应用。它不仅表现为行政机关以公布违法者姓名、照片以及宣传其恶行等方式打击羞辱违法者、教育其他潜在效尤者，甚至还以游街示众等方式使其丧尽颜面，形成强大威慑①。从其表现形式不难看出，警示教育其实建立在管理便宜、追求效率的理念之上。虽然它早已广为诟病，但是由于它确实具有扩大执法效果、预防潜在违法的显著功效，因此在当下行政执法实践中依旧闪烁着它的身影②。

三、不同应用场景行政处罚决定公开的制度属性

从制度分流的视角来看，行政处罚决定公开的泛化实际根源于理论上未能严格区分不同应用场景行政处罚决定公开的制度属性，而不同的制度属性则决定了它们遵循不同的运行机理，具有不同的法律特性。

（一）监督知情服膺于民主监督

无论是从国家政策的目标定位③，还是从其法理基础来看，行政处罚决定公开在监督行政场景中发挥作用的行政目的均是比较明确且一致的，即转变政府职能，实现对行政权的民主监督。基于民主监督的行政目的，行政处罚决定公开试图展示真实民主的中国图景，彰显人民主权的真正意旨。即便域外理论和制度未有提及，亦不影响其作为一项具有中国特色的民主监督制度而独立存在。作为一项民主监督制度，行政处罚决定公开本质上是作为权力赋予者的行政相对人和社会公众对作为权力行使者的行政机关所保有的监督知情权的具体落实。知情是监督的前提，监督是知情的目的，二者一体两面、互为关照。

这映射在行政处罚决定公开法律关系中，即表现为行政相对人和社会公众是监督知情的权利人，而行政机关则是处罚决定公开的义务人。作为义务人，行政处罚决定公开天然地排斥行政机关以误伤权利人的方式公开行政处罚决定。作为权利人，行政相对人和社会公众所要知情的也并非相对人的隐私或信息，而是行政执法的实际状况。由此，行政相对人的隐私权和信息权保护与民主监督权利人的知情权保障并不冲突，二者看似彼此对立，实则相互统一。同理可知，行政机关不应享有公开与否的自由裁量权，行政相对人和社会公众的监督知情权也不应受到行政处罚决定必须具有一定社会影响或者涉及公共利益的限制。否则，就会形成监督真空，行政机关也不会作茧自缚，而民主监督的愿景便会化为泡影[1]（p143）。

不可否认，监督行政场景中行政处罚决定公开具体制度的缺漏，的确导致法律实践中出现不少对相对人造成二次侵害的现象。但是，这一现象并不足以构成否定其民主监督目的的正当理由。相较于普通的程序控权机制，行政处罚决定公开至少具有以下几个方面的特殊价值和意义：

首先，它是践行中国式民主，保障人民当家作主地位的重要体现。中国式民主是一种全过程人民民主，是超越于西方自由主义民主的新型民主形式 [14]（p53）。全过程人民民主不仅强调要保障人民当家作主的地位，而且注重通过丰富民主形式、拓宽民主渠道，构建人民当家作主的制度机制，让人民从理论上的主人变为实践中的主人[15]（p212-214）。行政处罚决定公开致力于将人民的民主监督权利落实为具体的法律制度，无疑是中国式民主实践的生动体现。

其次，它是转变执法理念，促进服务行政贯彻落实的重要举措。受传统管理行政影响，长期以来，行政相对人和社会公众均以被管理者的身份出现在行政法律关系中。由此，便形成了理论上人民当家作主，但实践中却只能被动服从的反差局面。为扭转这一局面，行政处罚决定公开通过将人民政治上抽象的民主监督权落实为法律上具体的监督知情权，较为彻底地改变了行政机关与人民之间的管理与被管理关系，并重新将其拉回到服务与被服务关系的正轨上来。

再次，它是推动先例公开，倒逼严格规范公正文明执法的重要方法。行政裁量权控制是行政法治的永恒命题。虽然新、旧《行政处罚法》均设置了诸多一般性的程序控权机制，但是这些依赖个案且具有过程性的控权手段，还远不足以普遍且根本地管控住随时可能“脱缰”的行政处罚裁量权。对此，行政处罚决定公开不仅可以充分发挥普遍公开的显性控权作用，而且还将形成先例的隐性约束作用，从而能够更为普遍且根本地倒逼行政机关严格规范公正文明执法。

最后，它是抽象法律具象化，增强人民理解、信任与支持的重要渠道。法律的抽象性和执法的不透明会对人民的信任感造成較大的不利影响。行政处罚决定公开通过以案释法的方式，不仅能够有效弥补法律抽象性的不足，而且可以彻底改掉行政执法不透明的弊病，从而使得行政机关以一种更加负责任、更加有温度、更加有自信的姿态面对行政相对人和社会公众。

（二）风险提示本质为公共警告

理论上，行政规制场景中的风险提示型行政处罚决定公开属于广义上的风险规制，当无异议。而风险规制的行政目的主要在于通过公权力的介入帮助社会公众预防不确定的社会风险[16]（p17）。相较于传统为维护现有秩序所开展的反应式行政活动，风险规制最核心的特征便是它是面向未来且具有预测性的行政活动[16]（p65）。“由于风险规制致力于‘未知空间，对于‘未知的判断，行政法就需要在规制过程中引入成本—收益分析程序、风险评估程序、专家论证步骤、风险管理环节、风险沟通步骤、信息披露程序以及公众参与环节等内容，以使‘未知的程度有所降低。”[17]（p5）因此，风险规制并非一蹴而就的信息公开过程。风险行政中，行政机关必须拥有一定的自由裁量权，同时也必须履行风险发现、评估和处理的必要程序，而信息披露则属于其最终采取的风险规制措施。关于这一风险规制措施，域外理论通常将其称为“公共警告”或者“消费安全信息披露”[6]（p125）。

从风险提示型行政处罚决定公开的实际运行来看，它其实也必须先履行风险评估和预测程序[3]（p26），并且有关立法也明确规定行政机关的风险提示必须以风险评估结果为前提和依据①。然而，一旦行政处罚决定公开需要以风险评估为前提和依据，那么它就不再是纯粹的政府信息公开行为，而是转变为一种复杂的公共警告活动。就二者的关系而言，行政处罚决定公开毋宁只是公共警告的风险信息来源或者最后的信息披露形式，而非独立的行政活动。换言之，风险提示型行政处罚决定公开具有附属于公共警告的制度属性。作为一种风险规制行政，公共警告必须以特定的行为、产品或事件存在风险且具有一定社会影响为前提。由于其是行使权力、提供风险提示服务的行政活动，因此行政机关必须拥有一定的自由裁量权。虽然公共警告具有典型的服务行政特性，但是由于其极易对行政相对人的合法权益造成侵害，因此它也必须在行政法治的框架下运行[18]（p41-48）。

（三）声誉制裁隶属于失信惩戒

如前文所述，声誉制裁本质是一种信用监管机制。作为一种信用监管机制，声誉制裁型行政处罚决定公开当属于失信惩戒之范畴。失信惩戒是社会信用体系运行的核心机制，其目的主要在于通过社会信用体系将失信者与交易合作对象的一次博弈转化为其与全社会的多次重复博弈，使其一处失信、处处受限，防止其对社会造成再次伤害。从防范失信风险的行政目的来看，失信惩戒其实也是一种风险规制行政。只是，由于它所关注的主要是人的风险，而非行为、产品或事件的风险，因而它是一种新型风险规制行政[19]（p62）。囿于该种新型风险规制行政高度依附于信用信息甄别机制（收集和评价）、信用信息传递机制（传播和应用）和激励约束机制（奖惩和反馈）所构成的信用风险防范系统[20]（p27-28），是故它的运行机理也就需要被置于“信用信息归集—信用信息评价—采取惩戒措施”的框架下加以考虑[19]（p58）。具体而言，信用信息归集主要承担收集信息主体信用信息，提供信息支撑的任务；信用信息评价主要负责综合评价信用信息，对信息主体的信用状态进行分级分类；采取惩戒措施则是根据信息主体的失信类型和失信程度，对其采取针对性防范措施。

从当前地方信用立法和有关法律实践来看，行政处罚决定公开与失信惩戒发生关联主要存在两种形态：其一，作为信用信息归集对象的行政处罚决定公开；其二，作为声誉制裁载体的行政处罚决定公开。其中，作为信用信息归集对象的行政处罚决定公开实际只是失信惩戒的一种信息来源，而作为声誉制裁载体的行政处罚决定公开则是失信惩戒措施的一种表现形式。由此，信用监管场景中的行政处罚决定公开其实也不具有独立的制度属性，而是隶属于失信惩戒。根据失信惩戒的运行机理，行政机关通常只能在全面掌握信息主体信用信息，对其进行综合评价，并确定其存在失信风险时，才能够对其采取失信惩戒措施②。基于评判信息主体失信风险的需要，信用信息归集必须对应特定的信息主体、保留信息主体的身份信息，但是由于其承担的任务主要是为信用信息评价提供信息支撑，因而它一般只是一种行政组织内部的信息共享机制，而非向社会发布的信息公开机制①。从防范不同程度失信风险的目的和功能来看，失信惩戒措施一般可表现为失信风险监管类、失信风险预警类以及失信风险隔绝类三种形态[19]（p59）。声誉制裁通过向社会公开发布信息主体的失信状态或负面信息，以提醒和警示其他社会主体作出理性判断，属于失信风险预警类惩戒措施。

（四）警示教育沿袭于压制型法

行政执法领域的警示教育最早可追溯至古代刑罚中的“耻辱刑”[21]（p19）。作为一种污名机制，它的核心目的是通过打击、羞辱违法者，威慑其他潜在效尤者。相较于一般行政手段，警示教育具有扩大执法效果、提高行政效率、树立行政权威的显著优势。但是，伴随近现代人权观念的普及和有关法律制度的确立，其缺陷也日益暴露。申言之，警示教育在对违法者已经实施法律制裁的基础之上，再以牺牲其声誉为代价，达成威慑其他潜在效尤者、减轻行政执法压力的行政目的，不仅严重违背“以人为本”“禁止重复评价”的现代法治精神[22]（p103），而且存在突围合法性控制、在法律之外恣意实施违法制裁的法治风险[23]（p105）。对此，刑事领域早已明令禁止将违法犯罪人员进行游街示众的污名做法②。而在行政领域，绝大多数学者也主张应当严格限制该种事后对违法者进行人格羞辱的行政措施。

行政处罚决定公开借由现代信息技术发挥警示教育功能，不仅在形式上弱化了对违法者人身及人格尊严的直接侵害，而且在实质上降低了执法成本，增强了威慑效果。由此，其也愈发为行政机关所青睐。然而，由于它所坚守的仍是一种压制型法③的价值理念和行政范式，因此即便其在形式和效果上有再大的改进，也难以弥补其在目的正当性上存在的固有缺陷与不足。

四、不同制度属性行政处罚决定公开的规范路径

行政处罚决定公开的泛化不仅容易模糊不同行政活动的边界，而且还会导致政府信息公开权力的滥用。而为防止其误用、滥用对行政相对人的合法权益造成侵害，就需要在明确不同应用场景行政处罚决定公开制度属性的基础上，确定其各自的规范路径。

（一）作为民主监督制度的规范路径

根据民主监督的制度属性，行政处罚决定公开固然应当坚持“以公开为原则，以不公开为例外”。而在法律实践中行政机关其实并未受到《政府信息公开条例》第20条第6款和《行政处罚法》第48条的限制，对是否“具有一定社会影响”几乎不予考虑[10]（p449）。有关地方立法一致规定，行政机关应当坚持“以公开为常态，以不公开为例外”的原则④。作为一项权力赋予者对权力行使者进行事后监督的法律制度，行政处罚决定公开表面上看似乎是行政机关在主动地行使信息公开职权，但实际却是其在被动地履行被监督义务，其并不享有公开、不公开以及在何种情况下公开的行政裁量权。由于它的限制对象是行政机关而非行政相对人和社会公众，因此它应当是不对特定对象产生实际影响的行政事实行为，而不能是对特定相对人进行侵害或制裁的行政法律行为。由此，一旦它给特定对象带来有针对性的不利后果，那么就应及时审视其是否已被误用或滥用。

由于民主监督法律关系天然排斥监督义务人以侵害监督权利人的方式公开行政处罚决定，而行政处罚决定又都是行政相对人的负面信息，因此其必须以隐匿相对人身份信息的方式予以公开。并且，这种隐匿应当是全面和无差别的隐匿，而不能是部分隐匿或者针对不同类型相对人的区别隐匿。这一方面是因为唯有全面隐匿相对人身份信息保证其不被识别，才能够真正防止监督权利人的利益不受侵害；另一方面则是由于无论是自然人的声誉还是企业的信誉都是监督权利人的核心利益，其均不应在民主监督的框架下受到侵害。不可否认，相对于自然人，企业应当承担更多的社会责任，履行更加透明的经营义务，但这却并非是民主监督法律关系的核心内容，而是行政规制法律关系的核心内容。如若其行为、产品以及关联事件存在风险或者其违法行为已经构成失信，那么就应按照公共警告或者失信惩戒的原理决定是否公开有关行政处罚决定以及是否公示企业信息。

除必须隐匿相对人的身份信息之外，要充分发挥行政处罚决定公开的民主监督效能，更为重要的是保障行政机关公开的行政处罚决定全面、真实、准确且便于相对人、社会公众获取和利用。这就要求行政机关应当通过优化公开内容、检索工具以及公开程序等，为相对人和社会公众了解掌握行政机关的执法状况提供更多帮助和便利。在优化公开内容方面，行政机关应当尽量以公开行政处罚决定全文的方式向相对人和社会公众公布处罚机关、处罚对象（自然人或企业）、处罚类别、违法事实、法律依据、处罚程序、处罚结论等信息，即便是采取公开摘要的方式公布行政处罚决定，也应全面、真实、准确地展示上述反映行政处罚状况的核心内容。在优化检索工具方面，行政机关需要改变当前主要以时间先后顺序进行公开的简单做法，可参照司法裁判文书公开，进一步提供根据各项核心信息条目进行个性化获取和利用的检索工具，并允许复制和下载。在优化公开程序方面，应当根据行政机关之间的条条关系和条块关系，逐步形成科学规范、符合各自特点的统一公开流程和公开标准，同时还应严格遵守法定的公开时限，做到合法、主动、及时公开。

（二）作为公共警告制度的规范路径

基于公共警告的制度属性，风险提示型行政处罚决定公开也应遵循风险发现、评估和处理的运行机理。由于其是行使权力、提供风险提示服务的行政活动，因此行政机关必须拥有一定的行政裁量权。而行政机关裁量的主要内容则是行政处罚信息是否存在风险，该种风险是否影响公共利益或者具有一定社会影响，是否需要公开以及是否需要额外公开风险制造者和关联者的身份信息等。虽然风险提示型行政处罚决定公开通常也是一种行政事实行为，但是由于不当公开和错误公开，不仅容易侵害行政相对人的合法权益，而且还会损害公共利益，因此其必须受到行政法治的约束和控制。

具体而言，公共警告视域下的行政处罚决定并非当然公开或者应当公开，而是必须以行政处罚信息存在风险且具有一定社会影响为前提。与作为民主监督制度的行政处罚决定公开不同，作为公共警告制度的行政处罚决定公开是行政机关行使权力、为社会公众提供风险提示服务的行政活动，行政机关拥有一定的行政裁量权。但是，行政机关权力的行使必须受到行政合法性原则、比例原则和程序正当原则的约束。首先，作为公共警告制度的行政处罚决定公开主体应当是行政处罚决定的作出主体或者在相应领域具有法定管理服务职责的其他行政主体。其次，有关行政主体必须履行风险评估和预测的法律程序，必要时还应增加风险沟通、专家论证、公众参与以及成本效益分析等环节。最后，作为公共警告制度的行政处罚决定公开必须以存在拖延的危险为前提，亦即只有在采取即时性行政措施无法消除危险或者不够充分时，才能够选择以公开有关行政处罚决定信息的方式作出公共警告；至于是否需要额外披露违法者的身份信息，则应进一步根据防范风险的实际需要、风险信息与违法者的关联程度以及对其造成的侵害是否均衡等作出具体判断[24]（p395-396）。

（三）作为失信惩戒制度的规范路径

如前所述，信用监管场景中的行政处罚决定公开主要存在两种形态，即作为失信惩戒信息来源的行政处罚决定公开和作为失信惩戒措施之声誉制裁表现形式的行政处罚决定公開。作为失信惩戒的信息来源，行政处罚决定公开不仅需要具备信用信息的基本属性，而且还应遵循信用信息归集的内在要求。对于前者，由于信息主体的轻微违法信息并不足以构成影响其信用状态的重要因素，因而目前绝大多数地方信用立法均将适用简易程序作出的行政处罚决定排除在了信用信息归集的范围之外。对于后者，由于信用信息归集是为评判信息主体信用状态提供信息支撑的内部信息共享机制，因此有关行政处罚决定信息必须具备真实性、准确性、完整性、最终性以及时效性和安全性。其中，真实性、准确性和完整性是对其内容的要求，即不能存在虚假、错误或缺漏；最终性是对其形式的要求，即必须以生效法律文书为依据；时效性是对其时限的要求，其保存期限一般为3年或5年；安全性则是对归集方式的要求，即在未确定信息主体失信状态并决定采取失信惩戒措施之前，要防止因负面信息的不当公开或泄露对其合法权益造成侵害。

作为失信惩戒措施的表现形式，行政处罚决定公开需要根据声誉制裁在失信惩戒措施体系中的定位以及失信惩戒的运行机理确定其规范路径。在失信惩戒措施的三种类型中，失信风险监管类惩戒措施通常适用于存在不良信息或者一般失信的信息主体，而失信风险预警类和失信风险隔绝类惩戒措施则主要适用于严重失信的信息主体①。由于声誉制裁本质上是一种失信风险预警类惩戒措施，因此行政机关如若以公开行政处罚决定的方式对信息主体实施声誉制裁，那么也就必须以其严重失信为前提。根据失信惩戒的运行机理，信息主体失信状态的判断，一般应当建立在全面归集信息主体信用信息并对其进行综合评价的基础之上。然而，由于我国的社会信用体系尚不健全，有关立法亦不完善，因此法律实践中出现不少行政机关根据单个违法事实处理即作出失信惩戒决定的现象。其中，声誉制裁型行政处罚决定公开便是一例。声誉制裁型行政处罚决定公开根据单个行政处罚决定即公开发布相对人的负面信息，不仅容易对相对人造成二次侵害，而且已经脱离社会信用体系，违背失信惩戒运行规律，从而致使其彻底沦为一种普通的秩序行政手段。有鉴于失信惩戒断然不能简单依据单个违法处理即对信息主体进行声誉制裁，而行政处罚决定公开又必然是单个违法事实处理结果的公开，是故，行政机关应当尽量避免通过行政处罚决定公开的方式对信息主体进行声誉制裁，但信息主体单个行政违法行为足以构成严重失信的情形除外②。

（四）作为压制型法制度的规范路径

對比警示教育场景中的行政处罚决定公开，作为民主监督制度的行政处罚决定公开贯彻落实“以人民为中心”的价值理念，将行政相对人和社会公众的利益置于首位，把社会认同当作增进法律秩序民主价值和提高行政执法效能的力量源泉，注重参与协商、欢迎监督批评，是一种回应型法[25]（p106-112）。

从压制型法迈向回应型法，既是现代法治文明发展的必然结果，也是社会治理模式变迁的重要体现。作为压制型法新的表现形式，警示教育型行政处罚决定公开本质是“新瓶装旧酒”，它与作为民主监督制度的行政处罚决定公开其实是新旧交替的关系。守法教育和威慑违法已被作为民主监督制度的行政处罚决定公开和作为新型风险规制行政的失信惩戒合理吸收，并以一种更加文明开放、公平公正的方式得以呈现。具体而言，前者确立相对人权利主体地位、推动行政处罚决定全面公开，不仅可以弥补压制型法所固有的不文明缺陷，而且有利于实现开放式守法教育的良好效果；后者严格限制声誉制裁适用对象、建立信用修复机制，既可以防止失信成本过低造成违法行为泛滥，又能够避免制裁过度导致“破罐子破摔”。

五、结语

伴随现代行政任务和行政方式的多样化、复杂化发展，行政处罚决定公开这一新型制度形式逐渐步入行政法治视野之中。基于这一新型制度形式的法律特性和显著优势，其在监督行政和行政规制的多个场景得到广泛应用。但与此同时，也衍生了公开泛化和规范路径选择困难问题。从制度分流的视角来看，行政处罚决定公开的泛化实际根源于理论上未能严格区分不同应用场景行政处罚决定公开的制度属性。由此，要全面彻底地实现其规范化，就需要厘清其在不同应用场景中的不同制度属性，并根据不同属性行政活动的运行机理，确定其各自的规范路径。然而，需要注意的是，行政处罚决定公开的不同制度属性之所以容易相互混淆，乃是因为它们均是以信息为基础的新型行政活动。面对纷繁复杂的新型信息行政，行政法学应当如何应对，已然成为亟须研究的重要课题。

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