我国航空公司运行维修管理与ICAO 相关政策的吻合性分析

□ 徐 江 布云龙 王 成/文

本文通过介绍国际民航组织普遍安全监督审计计划（USOAP）审计的历史、发展及现状、我国的适航规章体系，对比《国际民航公约》附件6 与我国民航运行规章的适用范围、仪表设备及维修管理要求的符合性等内容，分析国内部分航空公司主力机队对国际民航组织（ICAO）持续适航管理要求的符合性及不符合原因，提出对我国民航适航规章体系和适航管理方面的建议，旨在探讨《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》（CCAR-121 部）持续适航部分对《国际民航公约》附件6 的吻合性，为中国民航迎接国际民航组织普遍安全监督审计计划审计提供技术支持。

ICAO USOAP 审计

（一）USOAP 审计概述

USOAP 是ICAO 对成员国开展的安全监督审计项目，旨在定期审核和评估成员国的民航管理体系，检查其是否遵守ICAO 规定的标准与建议措施（SARPs），确保在全球范围内实施统一的国际民航标准，以提高民航安全水平。USOAP 审计经历了从开端到全面系统做法、向持续监测做法过渡、持续监测方法（CMA）等三个阶段。

USOAP 审计依据文件从最初《国际民航公约》附件1、附件6 和附件8，到2001 年扩展到附件11、附件14 以及其他安全相关领域如附件13 等，从2005 年起则扩展到所有与安全有关的附件及其中的相关规定，2013 年又将刚生效的附件19 纳入该计划的涵盖范围。

《国际民航公约》是有关国际民用航空最重要的现行国际公约，被称为国际民用航空活动的宪章性文件。公约体系由《国际民航公约》和19 个附件（Annexes）组成。正文分为“空中航行”“国际民用航空组织”“国际航空运输”和“最后条款” 4 个部分，附件目前共有19 个。

实施USOAP CMA 审计时，ICAO 会使用事先拟定的规程问题，从八个关键要素方面评估各成员国在八个审计领域对《国际民航公约》标准和建议措施、相关程序以及指导材料的实施情况，找出差距和漏洞，全面持续监测各成员国对安全的监管能力以及对航空器事故和事故征候的调查能力。

（二）中国民航审计情况

1.中国民航安全审计计划

2007 至2010 年，中国民用航空局对17 家航空公司、119 家机场和31 家空管单位进行了安全审计，安全审计计划（CASAP）的目的有四个：一是全面掌握被审计方安全运行状况；二是查找被审计方安全管理上存在的问题，督促并指导其进行安全整改；三是督促并指导被审计方建立和完善安全管理体系和长效机制；四是发现监管薄弱环节，完善民航安全管理规章，提高监管工作水平。到 2011 年底审计结束时，共发现6358 个不符合项。

2.中国民航ICAO USOAP 审计的评分情况

1999 年5 月13 日， 中 国 与ICAO 就USOAP 审计达成谅解备忘录。1999 年9 月6日至17 日，中国接受ICAO 的第一次USOAP审计。2007 年3 月20 日至4 月3 日，ICAO对中国实施了全面系统办法审计。2021 年9 月15 日，ICAO 通过安全和航空导航监督审计科（OAS）向中国发出了强制信息要求（MIR），涉及空中航行服务（ANS）领域的两个规程问题（PQs）。随后，ICAO 根据反馈，将中国的有效实施率（EI）从之前的85.37%调整为85.22%，在全球187 个被审计的缔约国中排名第48 位，处于中等偏上水平，在第一类理事国中低于平均水平。

中国民航适航规章体系

（一）中国民航适航规章发展历程

新中国成立以来，民航立法经历了积极探索、立法的停滞、恢复、系统化发展、法规体系建立健全和繁荣发展等六个时期。中国民航适航管理与国际接轨的规章体系已经建立并较为完善。1995 年《中华人民共和国民用航空法》颁布后，飞标体系规章也逐渐颁布实施，持续适航管理规章则从整个适航管理中分离出来，置于飞标规章体系内。自2001 年初开始，持续适航管理和初始适航管理职能分开并划分到飞标体系内。

（二）中国民航主要的适航规章

中国民航关于适航安全方面的规章主要涉及以下几个方面：

1. 运行类规章：如《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》（CCAR-121部）、《小型商业运输和空中游览运营人运行合格审定规则》（CCAR-135 部）、《特殊商业和私用大型航空器运营人运行合格审定规则》（CCAR-136 部）、《一般运行和飞行规则》（CCAR-91 部）等。

2. 维修类规章：《民用航空器维修单位合格审定规则》（CCAR-145 部）、《民用航空器维修人员执照管理规则》（CCAR-66 部）、《民用航空器维修培训机构合格审定规则》（CCAR-147 部）等。

3. 适航审定类规章：如《运输类飞机适航标准》（CCAR-25 部）、《民用航空产品和零部件合格审定规定》（CCAR-21 部）等。

ICAO USOAP 审计与民航运行维修管理的吻合性分析

（一）《国际民航公约》附件6 与CCAR运行类规章适用范围比对

经过适用范围比对分析（见图1），可得出以下结论：

图1：附件6 与CCAR 运行规章对比

一是附件6 第I 部分对应的CCAR 运行规章为：CCAR-121、CCAR-135 中C 章（使用飞机实施）、D 章关于定期或非定期的国际运行。二是附件6 第II 部分对应的CCAR 运行规章为：CCAR-136 大型私用（飞机）和CCAR-91 小型私用（飞机）。三是附件6 第III 部分中的第II 篇对应的CCAR 运行规章为：CCAR-135C章（使用直升机实施）、E 章中关于定期或非定期的国际运行。四是附件6 第III 部分中的第III篇对应的CCAR 运行规章为：CCAR-136 大型私用（直升机）和CCAR-91 小型私用（直升机）。五是CCAR-136 中的特殊运行（如：农林喷洒、直升机外吊挂等）无需符合附件 6 的要求。

（二）CCAR-121 部与《国际民航公约》附件6 吻合性研究

ICAO 针对持续适航方面的审计主要是从关键要素具体运行规章（CE-2）方面评估我国在航空器适航性（AIR）领域的实施情况，因此，研究重点聚焦在CCAR-121 部运行设备、维修相关内容与《国际民航公约》附件6 相关部分进行吻合性比对。

作者就附件6《航空器的运行》第Ⅰ部分“国际商业航空运输—飞机”涉及的运行设备、维修部分条款，与CCAR-121R7 版以及相关AC 进行了全面的梳理对标。

比对时，首先摘录出《国际民航公约》附件6 相关的条目（注：条目指附件6 的条款号）及项目（注：指附件6 条款号下面再细分的项目），逐项列入对比吻合性清单，然后从现行有效的CCAR-121R7 中找到相应项目。对不能在CCAR-121R7 中找到的吻合性项目，在相关AC 和CCAR-121R8 修订稿中索引查找。如仍然没有相应项目，就进一步到现行有效的CCAR-25、CCAR-91 等规章中继续查找，直到找到与附件6 对应的项目，结论为“符合”。如以上查询只发现部分内容与附件6 的项目吻合，则结论为“部分符合”；如没有发现对应内容，则结论为“不符合”。在有关USOAP 审计AIR 组持续适航方面，《国际民航公约》附件6 与CCAR-121R7 版共梳理和分解出146 个条目227 项，初步识别40 个条目53 项未在CCAR-121R7 及相关AC 中有明确体现，即“不符合”，条目占比27%，项目占比23%；13 个条目24 项未完全体现，即“部分符合”，条目占比9%，项目占比11%；其余93 个条目150 项为“符合”，条目占比64%，项目占比66%（见图2）。

图2：附件6 与民航规章比对具体章节情况

不符合和部分符合条款，主要集中在附件6的第6 章“飞行仪表、设备和飞行文件”部分，特别是飞行记录器规范方面；其他还有第7 章飞机“通信、导航和监视设备”及第8 章“飞机的持续适航性”等。

经作者建议后，规章修订小组对CCAR-121 部R8 拟修订稿的相关内容进行了修订。将修订后的“不符合”“部分符合”项目共77 项进行了再次比对，根据图3，结果是符合项69 项，占比90%；不符合项3 项，占比4%，其中2项是第6 章“飞行仪表、设备和飞行文件”内容，1 项是第8 章“飞机的持续适航性”内容；建议项5 项，占比6%，全部是附件6 第6 章“飞行仪表、设备和飞行文件”。这些部分，规章修订小组已经采纳了评估意见并进行了补充修订。

图3：附件6 与CCAR-121R8 修订稿比对情况

CCAR-121 部不符合项主要涉及附件6 第6 章“飞行仪表、设备和飞行文件”部分，既有我国规章修订滞后的原因，也有部分原因是中国民航初始审定与持续适航规章的修订不同步，导致两部规章在运行设备要求方面缺乏一致性，出现了交叉重叠或缺失等情况，部分条款与《国际民航公约》附件要求不一致。

鉴于在USOAP CMA审计的现场活动阶段，审查组将对标准化问题进行现场审查，并以访谈航空运营人的形式收集证据和信息。为此，作者选取了国内两家航空公司作为研究对象（这两家航空公司运营的主力机型为B737 或A320系列飞机），通过将上述不符合项中ICAO 的要求与航空公司运行维修管理情况进行比对分析，为民航规章制定、执行的优化以及航空公司的运行维修管理提供建设性意见。

通过比对，在运行设备方面，这两家航空公司引进的欧美系列飞机已经高于CCAR 运行规章的要求而部分符合《国际民航公约》附件6的要求，原因是《国际民航公约》附件6 对航空器运行维修的设备要求同样适用于初始适航审定要求，美国联邦航空局（FAA）和欧洲航空安全局（EASA）的初始适航审定与持续适航法规经常是同时修订，一致性较好。在维修管理方面，这两家航空公司部分不满足《国际民航公约》附件6 的相关要求，因为我国民航局对航空公司年度审核要求的“文文相符”“文实相符”只是针对航空公司手册、实际情况对规章的符合性而言，不涉及对ICAO 附件6 的符合性。所以，我国航空公司的运行能够符合CCAR 运行规章的要求，但由于CCAR 运行规章与附件6 的差异，造成了航空公司实际情况不能完全符合附件6 的要求，这种情况将随着CCAR 运行规章的不断改版而趋于符合。

建议

（一）对中国民航适航规章体系的建议

一方面，中国持续适航规章体系建立和完善比飞标运行规章体系早了十年，导致持续适航规章增加了本应该由运行规章管理的内容。2001年后，持续适航管理职能划分到飞标体系内，才逐渐改变了这一状况。但因为与适航审定规章分开且修订时间不一致，又产生了审定与持续适航规章脱节的问题，出现了“真空”地带。可喜的是，CCAR-121R8 修订时，大量CCAR-25 部已有对机载设备的要求在CCAR-121 修订中被删除，避免两部规章产生交叉重叠，使CCAR-121 部回归持续适航本质。

另一方面，西方国家的一些规章对其本国生产的航空器带有明显的保护色彩，很大程度上影响了ICAO 标准和建议措施的制定。这势必造成我国在规章制定时无法充分发挥自主创新空间，对我国国产航空器的制造和运行带来诸多限制，导致适航规章制定的话语权不强。再加上我国适航规章是先制定了大型运输适航管理的规则之后，才制定出一般适航管理规则，使得低标准的航空活动在很长一段时间内必须参照高标准的运输活动管理，发展难度增加，成本提高。

因此，优化中国民航适航规章体系，一是要充分考虑我国国情，规章的制定需要和国家管理状况、民航管理分工以及工业发展水平相适应。二是虽然飞标运行规章发展较晚，但持续适航规章作为飞标运行规章的一部分，属于运行规章的配套规章，逻辑定位要清晰。三是从适航审定与持续适航的关系来讲，持续适航与适航审定规章的协调性也很重要，涉及到航空器设备和性能的规定不能脱离运行要求，航空器的使用可靠性和维护也不能脱离设计制造基础。四是规章内部的统一性很重要，在一定时间范围内应保持规章的稳定性。

（二）对中国民航适航管理方面的建议

1.对中国民航适航管理组织机构的建议

我国民航局参照ICAO 和某些国家做法，将持续适航部门隶属于运行部门，初始适航审定独立成为一个部门。但需要注意的是，某些国家制造业和初始适航审定已经非常发达、其生产的运输飞机占据了绝大部分国际市场。作者认为，持续适航部门主要的工作精力放在运行层面，一定程度上容易忽视与审定部门的沟通协作，不排除是某些国家为了保持市场的垄断地位而进行的一种误导或者阻碍后来者发展的策略。我国民机制造及零部件的国产化替代迫在眉睫，鉴于我国现有适航审定能力和民机制造相对薄弱的基础，建议将持续适航维修与初始适航审定放在一起管理或进一步加大协同力度，既有利于打通设计、制造、使用的上下游产业链，更可以加强初始与持续适航两方面的协调与沟通，形成更强的合力，协同发展。在民机制造产业形成一定竞争力后，再将重点聚焦于国产民机的运行可靠性方面。

2.对中国民航适航规章一致性的建议

在本次梳理《国际民航公约》附件6 与我国现行规章对比中发现，部分内容在运行规章中有所体现，是否还需在审定规章中也体现，值得商榷，反之亦然。鉴于目前规章修订的程序复杂，周期较长，建议设定统一公示并执行的措施来提高对《国际民航公约》的响应速度，如参照维修单位手册更新插页的方式；或者通过下发咨询通告等方式对新修改的内容进行相应规定并执行，待规章统一改版时一并纳入修改；又或者通过制定法规等办法明确规定对《国际民航公约》修订时的处理原则，比如，当《国际民航公约》附件修改时，飞标司和审定司应联合评估附件修改对应内容，统一明确是否进行相应修改，并通过唯一指导文件发布，提出对航空公司的相关要求，以保证各适航规章间的协调统一性和航空公司对规章的文实符合性。

3.对中国民航参与国际民航组织USOAP 审计的建议

一是制定有效措施或系统，定期将ICAO 附件与民航规章进行差异比对，包括我国执行标准或依据，提出中国标准建议，发出中国民航声音。二是在新技术应用方面，我国审定及制造业部门拟采取的标准应高于ICAO 附件相关标准，一方面有助于我国制定的标准在ICAO 大会上逐步获得认可，另一方面也可以使我们及时掌握行业前沿动态，引领新标准制定。三是开创适合我国国情的规章框架及修订体系，如适当整合、简化规章，将部分具体细节通过民航法规文件发布，以利于及时跟进ICAO 文件的修订节奏和与时俱进、调整我国民航局管理要求。四是在监察员和航空公司从业人员复训时，增加对《国际民航公约》各相关附件的培训，加强各层级尤其是基层监察员对ICAO 附件的掌握，积极为USOAP 审计做好迎审人员的理论和组织准备。