运动式治理发生机制的梳理与再阐释

2024-04-08张翼陈一帆

管理学家 2024年6期

张翼陈一帆

[摘要]运动式治理是中国国家治理的重要组成部分。文章通过梳理运动式治理发生机制的研究，展示了官僚组织局限性、客观制度环境、微观主体策略选择三个研究层次的理论解释。文章借助组织学的理论框架，将其与社会制度环境说、社会动员能力下降说、主体策略选择说三个理论解释进行互动分析，尝试缓解研究领域中存在的理论之间交流互动缺失的矛盾，并阐释组织学理论与其他三种解释之间的差异与关联。由此发现，社会制度环境说、主体策略选择说与组织理论有着相近的解释逻辑，可以利用组织理论对两者进行再阐释，并将其纳入组织理论的解释框架内，进一步拓宽组织理论的解释框架，为构建一个统一的研究平台提供理论支撑。

[关键词]运动式治理；发生机制；组织学；理论互动

中图分类号：G641；X922 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）06-0068-03

运动式治理是我国治理实践中一种极为常见的治理方式。学界普遍认为，运动式治理是指公共治理主体围绕着一项任务，打破常规，集聚力量，进行自上而下的动员，以高效、快速的态势开展工作的治理形式，其突出特点是打断官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，代之以自上而下、政治动员的方式调动资源，在计划生育、疫情防控、环境专项治理等领域的实践中发挥了积极作用，因其具有治理效果显著、弊端同样明显的特点，受到了学界的广泛关注。对于其发生机制的解释，学界持有不同观点，不同学科之间的研究差异较大，各理论之间缺乏统一的研究框架与对话平台，可能造成对运动式治理发生机制研究的掣肘。

一、运动式治理发生机制的文献回顾

文章对学界主流的有关运动式治理发生机制的理论作出梳理和评析，归纳总结出目前学界的解释主要从官僚组织局限性、客观制度环境与微观主体策略选择三个研究层次出发，给出了包括组织社会学解释在内的四种不同的逻辑阐释。

（一）官僚组织局限性研究

通过组织学分析对运动式治理机制的官僚组织局限性的解释主要体现在以下几个方面。

其一，周雪光强调，我国政府体系在传统时代与现当代，都与韦伯的“科层制”有着本质上的显著差别[ 1 ]。王亚南认为，我国的官僚体系更多地建立在分封制和家长制基础之上，封闭性、垄断性是其主要特点，这种特点会使得市场机制失灵，其中复杂漫长的委托—代理过程和信息传递过程，导致信息不对称和选择性执行等问题。渠敬东、周飞舟、应星等指出，我国官僚体系内部监督成本高昂，极易滋生利益集团。

其二，我国幅员辽阔，存在着统一体制与有效治理之间的深刻矛盾，会引起国家意志在执行过程中的偏差，例如，各地区的较大差异导致中央政府需要给予地方政府执行的灵活性，往往引发“上有政策、下有对策”现象，加剧了上下级以及中央与地方的不信任和失控。

其三，为了缓解常规的官僚体制导致的国家治理失控，国家需要启动运动式治理机制，纠正其失控行为。李有学指出，运动式治理旨在通过政治逻辑重新代替行政逻辑。此外，余亚梅、唐贤兴指出，政府部门间因资源制约、组织正当合理性和信任匮乏而带来的诸多问题，往往需要上级政府通过运动式治理机制统一协调[ 2 ]。

（二）客观制度环境研究

1.社会制度环境说

该层次的研究重点关注于采用运动式治理的主体所处的外在环境，认为特定的社会制度环境引发了地方政府采用运动式治理的特定行為。例如，狄金华认为，在以“目标责任管理制”为特征的“压力型体制”下，基层政府面临多重任务下层层加码的各类压力，需要将“常规工作”转为“中心工作”，即压力型体制使得基层政府不得不采取运动式治理模式应对任务的考核压力[ 3 ]。此外，唐皇凤指出，我国社会的维稳成效采取“一票否决”的考核方式，导致地方官员高度紧张，急于“扑火灭火”，使中国式维稳呈现出运动式治理的特征。

2.社会动员能力下降说

孙培军认为，在改革开放前，我国采取的动员治理方式在实践中表现出相当强的有效性，积累了成功的经验。通过意识形态宣传、组织化调控等方式，国家对社会运转的治理表现出进一步强化的政治动员倾向。但在改革开放后，随着市场经济的发展以及多元化思想的冲击，单位制解体后的社会成员出现了个体化倾向，意识形态的影响力下降，社会组织化的调控能力下降。为应对这一情况，冯仕政提出了继承革命意志和适应赶超型现代化发展需要而建立起来的“革命教化政体”，其主要通过发动国家运动的形式，应对提升执政合法性的内在压力[ 4 ]。作为现代国家权力机关来说，为了在权力具体运作过程中实现再生产，实现国家与基层社会的有效衔接和增强国家权力的合法性，不定期地采取运动式治理的方式，集中有效地解决一些社会重大难题是最现实的选择。

（三）微观主体策略选择研究

有关主体策略选择的研究强调治理主体的主动性，认为运动式治理是政府部门在理性思考之后的主动选择的结果。关于治理主体主动选择的成因，唐贤兴强调，治理工具具有有限性，认为除了运动式治理这种治理手段外，在很大程度上没有其他政策工具有强大的社会动员能力来达成对市场失灵、社会秩序维持以及法治进程的有效治理[ 5 ]。此外，环境治理领域都具有很强的运动式治理色彩。杨爱平分析了珠三角在向深度一体化转变的过程中，主要采取了目标设立、会议推动、政策灌输、行政包干等运动式治理工具，打破区域间阻隔和推动区域一体化制度创新。这一层面的逻辑是政府治理工具的落后与缺乏，使得政府主动选择利用运动式治理来解决社会问题[ 6 ]。

策略选择的研究关注于治理主体的微观行动逻辑，认为运动式治理是政府在治理资源与工具有限的条件下主动的理性选择的结果。此种分析逻辑对学界理解基层政府进行策略选择时的思维方式和行动逻辑提供了足够的理论支持。

二、运动式治理发生机制的再阐释

（一）组织学与社会制度环境解释的探讨

社会制度环境的解释从制度学派的视角出发，认为运动式治理的发生机制源于我国特定的制度环境，探究其背后的深层制度逻辑，其实与组织学分析运动式治理发生条件与时机的思路不谋而合。具体来说，组织学通过运动式治理是常规机制失败的应对机制这一思路认识其启动的条件和时机。组织学认为，运动式治理常常发生在组织环境突变或治理压力的情形下，如严重的公共危机事件、短期专项治理等，此时官僚体制的常规机制无法有效应对，因此，治理主体不得不采取集中资源与力量的快速动员方式以达成治理目标。在社会制度环境的研究中，同样是“目标管理责任制”与“压力型体制”导致治理主体过大的治理压力，治理主体难以通过常规的科层体制适应外部环境的强大压力，需要运动式治理的强大动员能力突破常规治理的死板、低效等组织困境，这与研究官僚局限性的组织逻辑相契合。

此外，制度学派研究了我国官员在维稳等领域面对的“一票否决”制度，官员在这一领域的精神尤为紧张，其更愿意偏向于利用运动式治理克服日常工作的弊端，以保证自身工作不被否决，这同样是组织学的解释范畴。

组织学认为，某一重大事件会暴露出常规官僚机制的严重弊病，会成为上级主体启动运动式治理机制的合理契机，结合制度环境的研究，可以阐释为重大事件的发生改变了处于常态的社会环境，此时治理机制应转变为高效集中的运动式治理。

（二）组织学与社会动员能力解释的探讨

社会动员能力的分析逻辑与组织学存在本质上的差异，很难将其完全纳入组织分析框架，但不代表两者无法互动讨论，厘清两者的根本差异对进一步认识运动式治理的发生机制有重要意义，其对于运动式治理的特征总结有着统一的看法。

社会动员能力层次的研究主要关注于国家对于自身执政合法性机制的要求，使得运动式治理反复出现，以冯仕政提出的“革命教化政体”为例，该研究的解释逻辑在于提出“国家运动”这一概念；该政体的突出特征是对社会改造具有强烈的使命感，把拥有进行社会改造的强大能力作为自己的执政合法性基础。这种使命感引发了该政体执政的内在压力，因此，国家需要不断发起国家运动来应对内在压力和巩固合法性基础。

国家运动的发生需要同时具备三个条件。

一是国家对社会改造有强烈抱负、面临强大的合法性压力。

二是国家的法治建设落后，使得国家无法通过制度化、常规化和专业化途径实现社会治理。

三是国家的专断权很大，在采用激进手段时无须经过社会同意。从组织学的角度出发，二者的底层逻辑存在较大差异，组织学的观点认为运动式治理是建立在稳定的、制度化的组织基础之上的。

二者的核心差异在于：组织学理论认为常规的治理体制是“科层制”，是一种建立在法理型权威基础上的，规范化、制度化且稳定、有序运行的形式，具有极高的可预测性；运动式治理则意在打破常规，集中治理力量，通过高度动员完成单一目标，两者交替作用，运动式治理由常规失效而发生。如果国家旨在提高自身执政的合法性，则需要将其纳入常规治理的制度化轨道。但社会动员能力研究与此相反，它将运动式治理视作是应对国家执政合法性内在压力的一种重要手段，反而需要不断启动“国家运动”以巩固国家的合法性基础，这是二者本质的不同。

二者的共识在于：在学者的论证框架下，运动式治理的特征都是非制度化、非常规化和非专业化的。

（三）组织学与主体策略选择解释的探讨

主体策略选择研究的关注点则转移到治理主体上面。在此需要明确的前提是，我国运动式治理的治理主体包括党委与政府双重主体，不仅是我国政治制度的现实要求，而且是运动式治理发生的重要条件之一。党务系统拥有着专有的政治信念，人事制度对政治忠诚有着特别的要求，其执政的合法性包括卡里斯玛型权威，常常以政治动员的方式贯彻政治意图，形成了启动运动式治理的核心逻辑。

主体策略选择视角在微观上研究了治理主体在资源与政策工具有限的条件下，主动理性地启动运动式治理来應对治理困境。其中心逻辑是：治理主体具有理性思维，其能根据客观环境分析研判并选择适合当前制度环境与社会发展的治理方式，在面对社会问题众多、治理资源匮乏的现实情况下，运动式治理以其能够快速、有效处理问题并能最大化发挥治理效能的特点，往往被治理主体选择成为一种经常使用的治理工具。从组织分析出发讨论，假定以中央政府为治理主体，在我国政府面临着统一体制与有效治理间的深刻矛盾时，即中央想要保持自身治理意图的贯彻落实，需要严格限制地方政府的自由裁量权，但这种高度的集权体制使得地方政府难以根据实际情况调整政策中不符合地方实际的部分，进而削弱国家治理的有效性。一旦中央授予地方的自由支配权力超过一定限度，在信息不对称、信息流通层级多的情况下，又会出现地方对中央治理意图的偏离、扭曲，如“选择性执行”“目标置换”“共谋行为”等情况。因此，政府为缓解这一矛盾，会反复主动利用运动式治理这一手段，实现对地方公共治理与官僚体系运作过程中偏差的纠正。

总结上述分析内容，两种理论解释的共同之处在于，治理主体都是被视作是具有理性思考和分析能力的。在这一命题下，其行为背后的制度逻辑也能够被更加合理的解释。

三、结语

针对当前研究领域存在的理论之间交流互动缺失的现状，文章借助组织学的视角，对主流的社会制度环境说、社会动员能力下降说、主体策略选择说进行了充分的互动探讨，并发现了组织学理论与其他三种解释之间的差异与共识。通过组织理论框架下的理论互动，发现社会制度环境说、主体策略选择说这两种解释与组织理论有着密切关联，可以使用组织理论对两者进行深入的再阐释，纳入组织理论的解释框架，促进理论交流的同时丰富了组织学的理论内容，拓宽了其理论边界，为深入分析国家治理问题背后的制度逻辑并搭建统一的理论互动平台提供支撑。