新型城镇化视角下特色小镇PPP融资模式

黄一宁

[摘要]  随着新型城镇化发展，特色小镇项目建设的PPP模式正在各地广泛采用。推进特色小镇建设，地方政府要通过与金融机构和企业紧密合作，以项目建设为核心，以城镇基础设施和旅游设施投资为主，多种融资方式相互协调，共同搭建投融资框架，从而实现更好的建设成果和更高的经济效益、社会效益。

[关键词]  新型城镇化；特色小镇；PPP模式

[作者单位]  桂林市建设工程消防管理中心

特色小镇作为县域新型城镇化的重要组成部分，建设运营好特色小镇是统筹推进新型城镇化和乡村振兴的有效路径。作为政府主导、企业参与的融资建设模式，以PPP模式推进特色小镇建设，建立项目成本和风险共担的机制，有利于地方政府减轻财政负担，逐步消化存量债务，从而实现社会效益和经济效益的双提升。

特色小镇建设PPP模式可行性分析

PPP模式为民间资本提供稳定的投资回报。与传统融资模式不同，PPP模式主要利好是能够保护民间资本的收益。因此，PPP模式应用于特色小镇建设也能够保证民营资本参与其中之后得到稳定的回报。一方面，特色小镇建设与单一的公共基础设施建设项目不同，其运作方式已经事先得到了政企双方的确认，具有合理性和持续性。另一方面，政府在合作过程中通过适当放宽税收、贷款担保以及部分土地优先开发权等政策限制，保证了民间资本参与建设的收益回报。

拓宽了项目资金来源，为政府减轻财政压力。2016年7月1日，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，在全国范围大力培育各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》提出，支持特色小镇有序发展，建立典型引路机制，坚持特色兴镇、产业建镇，坚持政府引导、企业主体、市场化运作。以此为导向，全国各地掀起了建设特色小镇的热潮。但是，在推进特色小镇建设工作中，仅仅依靠有限的财政投入显然不现实。而PPP模式在项目成本和投资风险的共担机制下，地方政府的债务负担得以减轻，同时项目运营的收益也能逐步消化地方政府的存量债务。因此，通过政企双方合作推动城镇建设的PPP模式成了各地的选择。

提高新型城镇化建设的效率和质量。社会资本相比财政资金往往更具灵活性，也比单一投资主体更有效率。引入社会资本以后，特别是有技术、经验和资金的企业，更有利于社会资本发挥其在市场经济中的竞争、技术和管理等方面的优势，提升项目建设和运营效率。在项目的规划论证、投融资方案的确定等方面，多主体的协商也提高了项目的可操作性和投资的有效性。作为项目的参与方，企业对于各类资源的整合利用更加有效，加之政府赋予了企业对项目的特许经营权利，使企业通过参与项目建设获得收益，从而提高项目运营管理和服务的质量。

PPP模式下特色小镇建设存在的问题

PPP的长期合同缺乏足够的灵活性。在实际操作中，为了项目长期运行稳定，PPP合同可能會过余严格而灵活性不够，政府部门或企业在起草合同的时候，很难充分考虑未来的变化，合同条款通常只考虑当前的情况，导致项目后期管理不能因时制宜，而只能遵照合同条款执行，尽管这些条款已经不再适合项目全周期运营。解决合同灵活性和合理性不足的途径有两个：一是在项目前期就要尽最大努力做好整个项目运营全周期的规划，并全面评估可能的风险。二是确保通过招投标获得具有竞争性的报价。但受理念、人才、工期等限制却很难做到。

公共产品或公共服务的成本表面上可能提高。如果公共产品或公共服务由公共部门提供，由于公共部门的非营利性和不按全成本核算定价的特点，公众所付出的直接使用费用较低。当然，世界上不存在免费午餐，低收费最终会表现为地方政府债务的累积或公共机构的亏损，也会通过其他渠道由公众承担相应成本，甚至潜在成本可能更高。在PPP模式的定价机制下，企业需要补偿项目相关的全部成本并获得合理的投资收益，对产品或服务进行市场化的定价，可能增加公众的直接使用成本。因而，PPP合同中约定的定价机制可能是控制公共资源使用成本的一个手段，但定价同样难以确定，尤其在涉及多边合作的PPP项目中，需要考虑当地的经济发展水平、技术能力等多方面的因素。

项目缺乏专业的人才管理运营。PPP模式在特色小镇建设的过程中，小镇内部所有的公共项目都需要交给一个公司来运营，这就要求项目公司要有既熟悉小镇建设规划，又掌握PPP模式的复合型人才。而在小镇建设过程中，要根据各个社区的现实情况，选择适合的项目采用PPP模式进行建设，不能搞一刀切。这需要政府拥有较强的统筹能力，因而要求有大量的专业人才来管理，而当下的人才结构显然无法满足。

绩效评价和风险承担体系不合理。在特色小镇建设的过程中，PPP模式的出现往往无法建立科学有效的绩效评价体系。特色小镇建设需要较长时间，而动态评价体系测量的时间如果过长，则会导致整体测量评价的进度下降。由于特色小镇整体运行和建设是一个系统复杂的过程，不同的项目情况也不相同，政府与企业就很难准确把握特色小镇各项目建设要面对的风险点，也就很难进行风险分担。

特色小镇项目建设对策

创新PPP融资模式。借助互联网、大数据、云计算等技术手段，将PPP项目设计成融资产品与P2P平台结合，形成新型网贷模式“PPP+P2P”， 从而以PPP项目运作规范透明、信息披露充分、风控措施严格、回报周期长、收益稳定等优势，吸引原来投资普通高风险P2P产品的社会资金进入PPP模式与P2P的融合体。“PPP+P2P”模式的优势在于，当政府基础设施建设需要大量社会资本参与，而社会资本又找不到低风险、回报合理的投资渠道时，适时地提出“PPP+P2P”的“众筹金融5P”模式，通过“PPP+P2P”的“众筹金融5P”模式，既解决了政府在基础设施建设中的重要资金来源问题，又有效防控了P2P行业的风险，而且还能使广大普通群众分享基础设施建设所带来的长期稳定的投资收益。

尽可能降低融资成本。融资成本尽可能降低主要考量投资结构、融资模式、资金来源、融资期限、利率结构、信用担保结构等方面的组合。要做到融资成本尽可能降低，应该把握的要点是从借款方的实际资金需求出发，合理安排内部融资和外部融资、直接融资和间接融资、短期融资和长期融资相结合，以提高融资效率、降低融资成本、减少融资风险为目标，做到融资组合要素的合理化、多元化，尽量使借款人避免依赖单一的融资模式、单一的资金来源、单一币种、单一利率期限结构。根据特色小镇建设运营全过程生命周期特点，合理选择PPP融资的三种方式为股权融资、债权融资、资产证券化。

提供税收优惠政策。对于特色小镇建设过程中的PPP模式，政府需要给予相应的引导和支持，从而促进新兴项目实现更好的发展。要鼓励银行业金融机构给予贷款支持，在小镇建设的过程中能夠给予不同的信贷优惠政策。而在初期建设的过程中，可以给予降低税率方式支持参与建设的企业，在后期运营的过程中适当减少租金和营业税收，以更好地帮助企业健康持续发展壮大。此外，政府在向特色小镇筹资建设的过程中，不仅需要制定相应的政策保障措施，同时还要优化金融服务体系，创新融资方式，以降低项目融资成本，保证项目建设与管理顺利推进。

完善人才引进政策。在特色小镇建设的过程中， PPP模式当前尚处于初期阶段，政府对于这一领域的支持政策和人才储备较为匮乏。政府部门要立足项目需求，着眼长远，制定相关的政策，规范约束特色小镇建设PPP模式的各种行为和利益，从而保证特色小镇项目建设的正常运转。特别是要加强相关专业人才的引进和培养，让更多具有项目运营、融资管理专业知识的人才投身特色小镇建设。政府要出台专项人才引进政策，企业要加强现有人才的培训提升，从而保证项目的可持续发展。

完善绩效评价和风险分担体系。PPP模式需要建立独立的绩效考核标准，以动态绩效考核方式，制定有效的考核方案，并应用到项目建设过程中。要针对产业发展、项目类别设计相应的考核指标，建立兼顾项目总体与子项目的各个方面，能使用不同方式监督子项目的考评体系。要设计不同的目标，给予子项目合理的权重，从而确定整体绩效考核的分数。

在风险分担方面，要在对PPP模式特色小镇建设过程中存在的风险进行量化的基础上，构建政府和企业的风险分担机制。对于不同类型的风险对项目产生的影响，要建立针对性的分担方式和防范措施，从而尽量做到科学规避风险，让政府和企业的风险最小化。