安徽省行政规范性文件合法性审核工作探究

邵伏胜（安徽省司法厅）

一、行政规范性文件的概念及属性

关于行政规范性文件的概念及制定、审查、备案程序，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》表述为“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”安徽省发布《行政规范性文件合法性审核规范》，第3条明确界定了行政规范性文件，“除地方政府规章外，由制定机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”

本文认为规范性文件要同时具有“六性”,即对象外部性、普遍适用性、反复适用性、时限受限性、强行义务性、行政约束性，以辨别行政决策等非规范性文件。具体如下。

对象外部性：指规范性文件不只是涉及行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的职责、权利、义务，还必须涉及外部的公民、法人或者其他组织的权利、义务，如果只涉及前者，归类为管理内部的事项，不纳入行政规范性文件审查范围。

普遍适用性：指文件设定的权利、义务，在本行政区域内，针对的是不特定的公民、法人或者其他组织，属于抽象行政行为。如果针对的是特定的公民、法人或者其他组织，为具体行政行为。

反复适用性：指文件设定的权利、义务，在文件有效期内，对不特定的公民、法人或者其他组织，可以反复适用，而不是限定适用次数。

时限受限性：指规范性文件实行有效期制度，根据《安徽省行政机关规范性文件制定程序规定》，制定规范性文件应当明确有效期；有效期届满，规范性文件自动失效。规范性文件的有效期自施行之日起一般不超过5年；超过5年的，起草说明中应当载明理由。一般行政规范性文件与重大行政决策有很大不同，后者非经法定程序不得任意变更或停止执行。

义务强行性：是指文件设定的公民、法人或者其他组织的义务具有强行性，必须遵守。

行政约束性：是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织对违反义务的公民、法人或者其他组织能够管束、制约，有相应的措施。

二、行政规范性文件合法性审核工作

（一）行政规范性文件合法性审核意义

为有效提升行政规范性文件合法性审核质效，国务院办公厅 2018年发布了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，行政规范性文件合法性审核涵盖了主体、范围、程序和责任等方面的全面规定，是在行政规范性文件生效之前的前置审查，从源头保障行政规范性文件的依法有效。

合法性审核是确保依法行政的重要程序。在内容方面，主要关注规范性文件内容是否符合上位法律依据，注重从制定主体、内容、权限和程序等方面审核文件的合法性。在文件制定时间界定方面，合法性审核是在文件送审稿提交决策机关集体讨论之前进行的审核，应要求审核机构承担相应的审核责任。

（二）安徽省行政规范性文件法治化建设情况

一是制度建设完善。安徽省将行政规范性文件法治化作为法治政府建设中的关键一环来抓，省级层面制定形成3部省政府规章、1个地方标准和一系列配套文件为主体的“3+1+N”的行政规范性文件制定管理综合制度。“3部省政府规章”是指2002年、2006年，安徽省先后出台《行政机关规范性文件制定程序规定》《安徽省行政机关文件公开发布管理规定》《安徽省行政机关规范性文件备案监督办法》三部省级政府规章，细化行政规范性文件制定、公布、备案等全链条管理要求。“1个地方标准”是指安徽省《行政规范性文件合法性审核规范》，主要明确行政规范性文件合法性审核的范围、机构、内容、程序和意见出具等，作为审核指南使用。“一系列配套文件”是指安徽省政府为深入贯彻依法行政的工作要求，健全重大决策全生命周期链条，颁布了公众参与、风险评估、合法性审查、公平竞争审查等制度规范；形成了行政规范性文件制定以及监督管理、合法性审查实施意见。健全了以规章为主体、地方标准为指南，一系列文件为补充的工作制度体系。安徽省政府2023年以政府规章形式出台《安徽省行政规范性文件管理办法》，实现行政规范性文件制定、备案、清理、信息化管理等全流程监管，进一步加强行政规范性文件的管理，提高行政规范性文件质量，推进法治政府建设。

二是备案审查完善。早在1996年，安徽省制定出台《安徽省规范性文件备案规定》，在全国较早地建立了备案审查工作机制。2007年，实施《安徽省行政机关规范性文件备案监督办法》，规范了行政机关规范性文件的报送备案、登记审查工作。近年来，安徽省司法厅从立法机关、司法机关、行政机关、教学研究机构和法律服务机构中遴选聘任了22名备案审查专家和52名咨询员，构建一支过硬的专业力量；出台《安徽省司法厅办理规章和行政规范性文件备案审查工作规程（试行）》，细化登记报备、专家初审、审查反馈、沟通纠正等审查程序；开展备案审查工作培训，就实体审查要点、信息化平台应用等实务问题明确标准、统一认识。强化备案审查能力，为本省行政规范性文件构建一道审查防火墙，从源头有效保障法治政府建设。

三是评估清理及时。行政规范性文件具有时效性，建立及时高效的文件清理机制，对行政规范性文件的有效实施具有重要意义。安徽于2021年部署完成全省地方性法规、政府规章和行政规范性文件全面清理工作，并适时启动了涉及长江流域保护、行政处罚、民法典施行等领域的专项清理活动。2023年出台的《安徽省行政规范性文件管理办法》中，设计了定期清理、专项清理以及利用信息化平台即时清理“三结合”的动态清理机制。

（三）行政规范性文件合法性审核的优势

一是建立统一的工作规范。行政规范性文件的合法性是政府依法行政的基础。依靠高质量行政规范性文件的实施，保障了各级行政管理机关依法高效运转，提高工作效率。

二是充分保障行政相对人的合法权益。行政管理涉及公民生活的方方面面，如果行政权缺乏制约，失控的风险就会随之而来。由各级行政机关制定的行政规范性文件，是行政执法最主要的依据，确保其合法性，是公民、法人和其他组织的权益得到保障的必要条件。

三是完善法治政府建设的重要环节。合法性审核可以确保行政规范性文件的合法性和合理性，而不是依赖司法机关事后的裁决来纠正错误。

三、行政规范性文件合法性审核工作存在的问题及解决路径

（一）存在的问题

安徽省在行政规范性文件合法性审核制度落实方面取得了一定成绩，但通过对省内规范性文件合法性审核工作调研发现，仍然存在一些不足之处，主要包括以下几点。

一是行政规范性文件合法性审核缺少统一规范。《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，作为目前多地开展合法性审核工作的主要依据，地方政府规章对合法性审核提出了一些更具体的工作要求，但各地文件的要求存在不同之处。

二是合法性审核人员力量不足，专业素养有待提高。各级政府在行政规范性文件合法性审核方面面临着人员不足的难题。因为工作任务繁重、审查时限要求紧、需要具备的法律素养较高，工作人员的综合素质难以达到要求，出具的合法性审核意见质量有待提高。

三是合法性审核方式较为单一。合法性审核以书面审核为主。审核机构重点审查文件的内容、程序、制定主体等是否符合法律依据。过于依赖单一的书面审核方式会显著降低审核效率，也难以确保合法性审核工作效果。对一些审查件复杂、专业程度要求高、涉及综合性法律背景的行政规范性文件，现有的审核方式难以全面发现问题，难以保障合法性审查质量。

四是合法性审核的内容程序不够全面规范。行政规范性文件的审核流程通常遵循以合法性审核为主的原则，对合理性方面关注不多。但是，合理性问题可能影响社会稳定。审查还对行政规范性文件的形式不规范未充分考虑，如措辞、表述。目前的审核流程上还存在一定瑕疵。例如，在提交本级政府合法性审查机构审核前，应由起草单位的内部法制机构进行初审，然而，一些起草单位未能把好关，对送审稿的审核意见相对简单或者直接无意见，存在一定的内部审核走过场现象。

（二）解决途径

主要立足于以下几方面共同解决上述问题，推动建立具有法律效力的合法性审核制度，完善合法性审核的主体、方式、内容和程序，强化审核责任的落实，确保审核工作的质效。

一是积极推动行政规范性文件统一立法。例如，2021年由中国法学会行政法学研究会主办、中国政法大学法治政府研究院承办的一次研讨会中，讨论了中国政法大学法治政府研究院草拟的《行政规范性文件制定和管理条例（专家建议稿）》，在会议中，明确规范性文件合法性审核是规范性文件管理的重要组成部分，应设立专章予以规范；统一规范性文件识别标准，确立合法性审核的标准和范围；明确审核内容、主体，细化审核程序等内容。

二是加强合法性审核队伍的建设。首先，明确合法性审核机构职能定位，明确具体的审核职位，确保机构独立性和人员专业性。其次，提升人员的专业素质，加强业务培训和能力提升，实现队伍建设的规范化、专业化和职业化。最后，要加力推动全省乡镇（街道）合法性审查全覆盖工作，夯实基层合法性审核基础。

三是借助数字化合法性审核模式。审查机构可以采用主动审查、被动审查、书面审查、现场调查、专家论证等相结合的审核方法，提高审核的质效。对于情况复杂、关系重大民生问题的行政规范性文件，可以通过座谈会、论证会、听证会等方式，邀请专家参与，广泛收集各方意见。同时，充分发挥信息化技术的作用，加强平台建设，实现数字化智能化合法性审查。安徽省目前正在推进合法性审查、备案审查智能辅助系统建设，平台能够智能化判定行政规范性文件，大数据梳理分析风险点，确定重点事项审查要求，建立信息共享机制和合法性审核台账，建立全省统一的行政规范性文件信息平台，以大数据等技术手段实现对行政规范性文件的标准化、精细化、动态化管理。

四是实现合法性审核内容实质形式“两手抓”。将审查内容拓宽到实质和形式双重审查，不仅关注合法性，还需要审核必要性、可行性、合理性、规范性等方面的内容，预见潜在的风险隐患并根据审查情况提出建设性意见。同时，要高度重视文件形式上的规范，对没有发文必要、照抄照搬上级文件或无实质性新增内容的审查件，应尽量少发或不予制发。

五是规范合法性审核程序和标准。要确立“行政规范性文件未经征求方面的意见建议不审核、未经合法性审核不允许上会决策、未经决策机关集体讨论通过不制发实施”的“三不准”制度，实现合法性前置审核全覆盖。建立“三重审核”机制：政府起草部门内部法制机构进行初审；政府办公室审查起草程序的合法性、材料的完整性和规范性；政府法制机构对文件送审稿进行法制审查。通过建立“三不”和“三重审核”机制，构筑起行政规范性文件多重“防火墙”，实现文件制定流程规范和质量提升。

六是建立沟通建议机制。要健全公检法司和行政机关各部门间审查衔接工作机制，行政机关收到法院、检察院提出修改或者废止行政规范性文件的建议后，应对相关行政规范性文件进行评估，并将处理情况反馈至法院、检察院。公民、法人等认为行政规范性文件违法或不适当的，可以向制定机关的本级或者上级政府书面提出审查建议，收到审查建议的机关要对审查建议及时研究并限时处理，及时告知申请人处理结果。

七是明确主体责任，完善监督考核机制。为保障合法性审核制度的有效运行，必须严格落实责任追究制度。明确行政规范性文件制定机关和合法性审核机关的责任，并落实未能履行审核义务的追责问责规定。将行政规范性文件合法性审核纳入各级法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系，对行政规范性文件备案审查情况进行定期通报，实行有错必纠的审查原则，确保责任落实到位。