领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的主要特点

普 治

2023年7月，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度的意见》（以下简称《意见》），为推动领导干部学规学法、遵规守法提供了重要的制度抓手，对于深入推进全面从严治党和全面依法治国具有重要意义。《意见》紧紧围绕“应知应会”这一基本要求，创新性地将清单制度引入领导干部学规学法工作中，作出明确具体的制度安排，强化了刚性约束，具有以下主要特点。

一、坚持以习近平法治思想为统领，强调领导干部要“带头做习近平法治思想的坚定信仰者、积极传播者、模范实践者”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推动我国社会主义法治建设发生历史性变革、取得历史性成就。在这一进程中，习近平总书记创造性提出了关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，形成了习近平法治思想，把中国特色社会主义法治理论和实践推上了历史新高度，为建立领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度提供了根本遵循，也是《意见》之魂。

第一，《意见》的制定出台是深入学习贯彻习近平法治思想的重要举措。习近平总书记指出，“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国，必须抓住领导干部这个‘关键少数’”，①习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第118页。深刻阐明了领导干部在推进全面依法治国中的重要作用和重大责任。从“一五”到“八五”法治宣传规划，司法部、全国普法办始终坚持把领导干部作为重点对象，各地各部门积极探索创新开展领导干部学法用法工作。但是，依然有很多领导干部违法犯罪东窗事发之后，说自己因为在位时不学法、不懂法，才触犯了法律。人民网曾总结了贪官“忏悔录”十大经典台词，“不懂法”名列榜首。党的二十大报告提出：“发挥领导干部示范带头作用，努力使尊法学法守法用法在全社会蔚然成风。”《意见》的制定出台，是深入学习贯彻党的二十大精神和习近平法治思想的重要举措，体现了以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国必须坚持抓住“关键少数”的坚定决心和法治自觉，也反映了推动领导干部带头学规学法、遵规守法的必然要求和基本经验。

第二，《意见》通篇贯穿习近平法治思想。习近平法治思想像一条红线贯穿《意见》始终，《意见》的许多内容和要求直接源自习近平总书记的有关重要讲话和指示，充分体现了习近平法治思想的核心要义。《意见》在“总体要求”中，强调“深入学习贯彻习近平法治思想”；在“学习重点”中，把“习近平法治思想”列为第一位；提出的“工作措施”，既是近年来领导干部学规学法工作的实践经验总结，也是下一步深入推进习近平法治思想学习贯彻走深走实的制度保障。

第三，《意见》明确“把学习掌握习近平法治思想作为重要必修课程”。《意见》把“习近平法治思想”作为各级各类领导干部第一个学习重点，是应知应会清单中最为基本的内容。《意见》特别强调领导干部“带头做习近平法治思想的坚定信仰者、积极传播者、模范实践者”，这就要求必须坚持不懈用习近平法治思想武装头脑、指导实践、推动工作，切实做到深学之、笃信之、广传之、践行之。“深学之”就是要吃透习近平法治思想的基本精神，把握核心要义，明确工作要求，做到融会贯通。“笃信之”就是要不断增进对习近平法治思想的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同，培育社会主义法治信仰，坚定走中国特色社会主义法治道路的信心。“广传之”就是要带头宣讲习近平法治思想，使其通俗化大众化传播，用以教育人、引导人。“践行之”就是要自觉坚持用习近平法治思想统领本地区本部门法治建设，善于运用习近平法治思想分析问题、解决问题，切实把学习成效转化为推进全面依法治国的生动实践。

二、注重党内法规同国家法律的衔接和协调，强调“推动领导干部带头尊规学规守规用规，带头尊法学法守法用法”

中国特色社会主义法治体系是习近平法治思想的一个原创性贡献。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“中国特色社会主义法治体系”这一重大概念，明确要求形成完善的党内法规体系。

第一，把学规与学法有机结合起来。《意见》注重党内法规同国家法律的衔接和协调，一体推进领导干部学规学法。在文件名称中，把“党内法规”与“国家法律”并列；在“学习重点”中，单列“党内法规”，置于“国家法律”之前。

第二，把尊规尊法放在第一位。“领导干部要带头尊法学法守法用法”是习近平法治思想的又一个原创性贡献，体现了我们党对全民守法和普法规律认识的深化。习近平总书记指出：“领导干部增强法治意识、提高法治素养，首先要解决好尊法问题。只有内心尊崇法治，才能行为遵守法律。只有铭刻在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治。②习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第121页。”把尊法放在第一位，要求不仅对法律认知，更要认同。同时，尊法学法守法用法是一个有机整体、环环相扣。其中，“尊法”是关键，解决的是“信”的问题；“学法”是基础，解决的是“知”的问题；“守法”“用法”是目的，解决的是“行”的问题。四者相辅相成、相得益彰，才能达到“知信行”合一，实现从认知到认同、从认同到行动的转变。

第三，把尊规学规守规用规、尊法学法守法用法的过程变成深刻领悟“两个确立”的决定性意义、坚决做到“两个维护”的过程。党的十八大以来，我们党注重用以党章为根本的党内法规体系和以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，确立和巩固习近平同志党中央的核心、全党的核心地位，确立和巩固习近平新时代中国特色社会主义思想的指导地位。领导干部学规学法的过程，就是深刻领悟“两个确立”的决定性意义、深入领会习近平新时代中国特色社会主义思想的过程；领导干部守规用规、守法用法，就是以实际行动坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。

三、明确以增强法治观念、提升法治思维能力、遵守党规国法为目标，强调“善于运用法治思维和法治方式谋划和推进工作”

《意见》明确提出“以增强法治观念、提升法治思维能力、遵守党规国法为目标，建立健全领导干部应知应会党内法规和国家法律清单制度”。这是多年来领导干部学规学法工作的经验总结，是多方面的共识，为领导干部学规学法设定了更加精准和科学的目标。

第一，深刻把握法治精神。领导干部学规学法，掌握基本的党内法规和国家法律知识是基础，但更重要的是增强法治观念、提升法治思维能力，并最终落到遵守党规国法上。这就要求领导干部在学规学法的时候，不仅要学习法条，而且要理解和把握法条背后蕴含的法治精神，知其然更知其所以然，从而增强依法决策、依法办事的意识。正因如此，《意见》在每一个党内法规和国家法律门类中，在列举具体的党内法规和国家法律的同时，都明确了领导干部应当学习掌握的法律原则和法治精神。例如，在强调认真学习刑法的同时，要求深刻把握罪刑法定、对任何人犯罪在适用法律上一律平等、罪责刑相适应等刑法基本原则。在强调认真学习行政许可法、行政处罚法、行政强制法、行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法、公务员法等的同时，要求深刻把握合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等行政法基本原则，牢固树立职权法定、法定职责必须为、法无授权不可为等法治理念，强化依法行政意识。

第二，牢固树立基本法治观念。习近平总书记强调：“每个领导干部都要牢固树立宪法法律至上、法律面前人人平等、权由法定、权依法使等基本法治观念，彻底摒弃人治思想和长官意识，决不搞以言代法、以权压法。”③习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第121页。树立宪法法律至上的观念，就是要求坚决维护宪法权威，使之成为一切国家机关、武装力量、政党和社会团体、企业事业组织和公民个人的根本行为准则；就是要对宪法法律始终保持敬畏之心，始终在宪法法律范围内活动。树立法律面前人人平等的观念，就是要求任何人都不能凌驾于法律之上，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权，任何人违反宪法法律都要受到追究；就是要求领导干部不论职务多高、资历多深、贡献多大，都严格按程序办事，遵守法律没有特权，执行法律没有例外。树立权由法定、权依法使的观念，就是要求“把权力关进制度的笼子”，依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，增强依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序推进国家各项工作的意识和能力，明白权力来自哪里、界线划在哪里。

第三，着力提升法治思维能力。法治思维是党的十八大以来习近平总书记反复强调的思维方式之一。习近平总书记强调：“各级党组织和党员、干部要强化依法治国、依法执政观念，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。”④习近平：《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》，《求是》，2020年第22期。在党的二十大报告中，习近平总书记又把法治思维等7大思维作为前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进党和国家各项事业的科学思想方法。法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念，认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。法治思维的本质是规则思维。规则思维具有确定性、可预期和可执行的特点，是人们对事物理性期待的体现。之所以强调要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，就是因为法治是一种规则，能够以法律的权利—义务—责任一致性来调整社会利益和需求的多样性，以法律的可预期性来应对前进道路上的不确定性。法治方式是一个与法治思维密切相关的命题，是法治思维实际作用于人的行为的外在表现。它要求摒弃在旧的思维模式下所形成的一些与法治要求不符合的办事方式，如托关系、找门子。法治思维和法治方式是领导干部应当具备的基本思维方式。对法治思维的重视标志着我们党对党的执政规律的认识、对法治的认识、对领导干部素质和能力建设的认识都提升到了新高度。

那么，如何提高法治思维能力？习近平总书记指出:“领导干部提高法治思维和依法办事能力，关键是要做到以下几点。一是要守法律、重程序，这是法治的第一位要求。二是要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界线划在哪里，做到法定职责必须为、法无授权不可为。三是要保护人民权益，这是法治的根本目的。四是要受监督，这既是对领导干部行使权力的监督，也是对领导干部正确行使权力的制度保护。”⑤习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第125页。守法律、重程序，就是要求领导干部在作决策、办事情时，有法律规定的，遵循法律规定；没有法律规定的，遵循法治原则、法治精神。作出重大决策时要严格按照程序办事，充分发扬民主，广泛听取意见和建议，做到兼听则明，防止“拍脑袋决策，拍胸脯担保，拍屁股走人”的现象发生。牢记职权法定，就是要求领导干部必须在法定的范围内行使权力，决不能越界逾轨。近年来，各地普遍推行了政府工作部门权力清单制度，按照职权法定原则，将各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等进行清理、调整，以清单形式明确列示出来，向社会公布，目的就是要明晰权力边界，严格职责权限。保护人民权益，原因就在于人民是依法治国的主体和力量源泉，依法保障人民权益是全面依法治国的根本目的。这就要求领导干部必须坚持以人民为中心，把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到依法治国的全过程。接受监督，就是要求领导干部时刻牢记有权必有责、用权受监督，任何人都没有法律之外的绝对权力，要把自己置于监督之下，习惯在“探照灯”下工作。

四、围绕“应知应会”对领导干部学规学法工作作出制度性安排，强调“把学习成果转化为依法决策、依法办事的自觉行动”

制定领导干部学习党内法规和国家法律清单，应紧扣“应知应会”，从实际出发，着眼提高领导干部法治观念、法治思维，聚焦基础主干党内法规和国家法律，立足履职需要，区分不同情形，不宜过细过繁，防止流于形式。《意见》围绕“应知应会”，从制度上解决了领导干部学什么、如何学、达到什么效果等基本问题。

第一，围绕“应知应会”明确学习重点。据统计，截至2023年7月底，全党现行有效党内法规共3826部。截至2023年9月，我国现行有效法律298件，行政法规599件。这么多的党内法规和法律法规，要领导干部都学习掌握既不现实也没必要。据此，《意见》从两个角度明确了领导干部学习重点。一方面，明确了所有领导干部都应知应会的党内法规和国家法律。主要有5个方面：习近平法治思想，党章，宪法、民法典、刑法。这是所有领导干部学习党内法规和国家法律的“最大公约数”和“最小口径”。另一方面，明确了领导干部根据工作需要，应当学习的党内法规和国家法律。主要包括根据工作需要，学习党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规；根据工作需要，学习总体国家安全观和国家安全法，推动高质量发展相关法律，行政法律，与履职密切相关的其他法律等。据统计，《意见》中直接列举的党内法规有35部，国家法律有35部；概括性列举的法律门类有14类，如建设现代化产业体系相关的法律、社会治理领域的法律等。

第二，围绕“应知应会”提出工作措施。《意见》要求各地区各部门从实际出发，区分不同层级、不同岗位，准确理解把握应知应会要求，抓住关键、突出重点，充分考虑工作需要和学习效果，合理编制应知应会党内法规和国家法律清单，进一步细化、明确领导干部学规学法的内容。特别强调中央和国家机关要带头制定“条条”清单，发挥示范引领作用。各地区各部门分级分类制定的领导干部应知应会党内法规和国家法律清单，和《意见》一起，形成一个覆盖完整、科学有效的清单制度体系，推动领导干部学规学法各项要求落地落实。《意见》明确要求把领导干部应知应会党内法规和国家法律学习纳入干部教育体系，把应知应会党内法规和国家法律纳入各级党委（党组）理论学习中心组学习内容，纳入各级党校（行政学院）教学内容和领导干部任职培训、在职培训的必训课程，确保培训课时数量和培训质量；结合工作实际，纳入政府常务会议学规学法、单位领导班子会前学规学法、重大决策前学规学法等重要内容。《意见》强调建立健全领导干部学法用法激励机制，落实并完善有关领导干部年终述法制度，加强督促检查评估，纳入考核评价干部内容，使之成为刚性约束。

第三，围绕“应知应会”加强学习成果转化。学习的目的全在于应用，学规学法的最终目的就是用规用法。学规学法必须与实践运用相结合，坚持以学促干、以干检学，用依规依法决策办事的实干实绩作为衡量和检验学规学法成效的主要标尺。目前，党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责、政府法律顾问、公职律师、重大决策合法性审查等制度机制已普遍建立。许多中央国家机关带头开展法治机关建设，制定法治行业建设评价指标体系，推行权力清单和责任清单制度，这些举措有力推动了领导干部把学习成果转化为依法决策、依法办事的自觉行动。