大连市深化城市数字治理对策研究

杨娇　于彩霞

摘要：我国城镇化进程的快速推进，城市管理问题变得复杂多样，随着云计算、大数据、物联网、人工智能等新兴数字技术的出现为城市治理提供了新的解决方案。本文对大连城市数字治理现状进行研究，旨在发现问题和不足，对大连市深化城市数字治理提出对策和建议，同时为同类城市数字治理提供参考。

关键词：城市数字治理；数字政府；数据共享

引言

改革开放以后，我国城镇化发展迅速，城镇化率从1978年的17.92%提高到2023年的63.89%[1]。与此同时交通拥堵、城市环境、劳动就业、住房短缺等城市问题也随之出现。另一方面，随着信息化的发展以云计算、大数据、物联网、人工智能等新兴数字技术的出现为城市治理提供了新的解决方案。近年来，世界各国许多城市均在积极使用新兴数字技术为政府赋能，实现城市高质量、可持续、包容性发展。国内各地在城市数字治理领域开展了一系列的实践探索。例如浙江“最多跑一次”、上海“一网通办”“一网统管”、北京“接诉即办”、杭州“城市大脑”等，都取得了很好的效果。

大连市也积极拥抱新兴技术，通过理念、技术和管理方式的不断创新，持续优化营商环境、提升政府治理能力、创新社会治理模式，取得了很好的效果，但是在政策机制、数据共享开放、城市治理、网络安全等方面仍存在短板和不足。本文对我市数字城市治理情况进行梳理和总结，旨在全面准确了解我市数字治理现状与不足，并提出相关政策建议。

一、城市数字治理的发展历程

我国的城市数字治理经过了“城市管理”“数字化城市管理”和“城市数字治理”三个发展阶段。

“城市管理”阶段。主要侧重于基本的城市规划、建设和管理工作。数字化的元素相对较少，更多地依赖传统的管理方法和手段。

“数字化城市管理”阶段。城市管理开始引入数字技术，如通过建立智能化基础设施来提升城市管理效率，实现信息的快速传递和交流。但是在数据共享开放、协同管理、用户参与等方面存在短板。

“城市数字治理”阶段。这一阶段利用数字技术对城市运行和管理进行全面、精细地监控和治理。这种治理方式通过实时获取和利用大量的数据信息，能够更加精准地了解城市的问题和需求，优化城市的运行和管理，提高公共服务的效率和质量。“城市数字治理”的概念强调了数据驱动、智能化和综合化的特点。它涵盖了许多方面，包括智慧交通、智慧环保、智慧城市规划、智慧安全等。通过“城市数字治理”，政府和相关机构可以更好地了解城市中的问题和挑战，并采取相应的措施来解决这些问题。同时，城市居民也可以通过数字平台获取更多的城市信息，参与到城市治理的过程中。

二、现状分析

（一）政策保障

2019年9月，大连成立了“数字大连”建设工作领导小组，统筹推进“数字大连”建设。出台了《大连市政务信息资源共享管理暂行办法》《关于全面推进大连城市数字化转型的意见》《数字大连“十四五”规划》等一系列政策文件和专项规划，这些文件涵盖了大连市政务信息、数字化转型、数字经济发展、基础设施建设、大数据发展等多个方面的内容，推动大连市科技创新和经濟社会发展的全面提升，数字大连政策及规划体系基本形成。

（二）基础设施

积极营造有利于信息通信基础设施建设的政策环境，有序推进千兆光网、5G网络建设，不断提升通信网络支撑能力。2022年，大连市获得工信部“千兆城市”称号。积极推进“大连数谷”项目建设，布局云服务、算力服务、工业互联网等数字产业项目，为新兴信息技术产业发展提供坚实硬件基础。按照国家、省统一标准完成政务外网组网，形成大连市行政区域四级基础网络，采用购买服务模式完成政务云建设，为“数字大连”提供基础支撑。同时，加强数字技术的底层基础创新，以“揭榜挂帅”等科技攻关为抓手，支持企业联合高校、科研院所组织实施重大产品创制、关键技术创新和技术成果应用，提升关键核心技术攻关能力，“基于国产芯片的智能汽车多域融合控制器技术攻关”等多个课题获得立项支持，辽宁滨海实验室等平台被列为市重点实验室[2]。

（三）数据支撑

建设了大连市政务信息资源共享交换平台，作为数字政府的核心数据枢纽，承担了全市政务数据资源汇聚、共享、交换职能，现已形成横向覆盖市级部门和区（市）县、纵向与国家和省级平台互联互通的政务数据资源共享交换体系。在全省数据共享考核评价中，大连始终处于领先位置。

（四）重点应用

集中统一建设“一网通办”“一网协同”“一网统管”的重点应用，并持续优化完善。

“一网通办”自2019年启动建设，已历经物理整合、逻辑整合、流程优化三个阶段、建成覆盖全市的一体化政务服务平台，实现了与省政务服务网对接，完成一体化业务办理等共性支撑系统建设。2022年，政务服务事项网上可办率达100%，在全省评估过程中位居全省第一。

“一网统管”围绕“高效处置一件事”，横向打通市级各部门垂直业务系统，纵向贯通市、区、街道三级平台，集城市态势感知、分析决策、事件管理、智能指挥、监督考核于一体，利用互联网、大数据、人工智能等新一代信息技术，通过汇聚融合多源数据、搭建智能化数字底座、打造城市感知体系，构建“观”“管”“防”相结合的“一网统管”新格局，初步实现“一屏观全城”“一网管全城”。

“一网协同”坚持“大协同”理念，打造全市政务协同办公“一张网”，实现网上办公、掌上办公、协同办公、智能办公。在建设统一公文运转平台的同时，构建丰富多样的业务场景，同步推出督查督办、绩效考核、信息化管控等共性应用系统。平台横向实现市委、市人大、市政府、市政协四大班子及区市县的公文电子化交换；纵向与省委27个部门、省政府77个部门、省人大、省政协以及全省15个地市政府完成对接。

（五）人才建设

全面贯彻落实“5+22”人才政策的同时出台《兴连英才计划》及15个配套实施细则，突出科技人才对战略性新兴产业发展的支撑作用，加大对青年科技人才梯队建设的支持力度，强化创新平台建设对人才的吸引作用，优化外国专家引育政策。近年来，先后有60余名中青年科技创新领军人才、10多个重点领域创新团队和创新人才培养示范基地入选科技部创新人才推进计划，30多人入选国家杰出青年科学基金，为数字技术产业发展注入不竭动力。2022年，市人社局培训数字方向中高级专业技术人才150余人。

三、问题与挑战

（一）政策机制

政务信息化尚未实现市区两级统筹管理，全市“一盘棋”的信息化工作格局仍需加强。市区两级部分电子政务基础设施没有统一管理标准，区级电子政务云资源分散使用，资源使用效率未充分释放。应用接入标准还需完善，部分政务信息化系统统筹不够、应用系统不连通，存在壁垒，不利于政务信息化应用统筹规划。数据治理标准还需加强。缺乏统一的数据交易规则、标准和交易保障机制，导致数据交易过程中缺乏一致性和可信度，同时也增加了交易风险。同时我市城市数字治理主要由政府主导，社会多方参与机制尚未形成。

（二）数据共享

首先，“信息孤岛”和“数据烟囱”仍然存在，不愿共享、不敢共享和不会共享的“老大难”问题尚未破除。其次，共享数据质量有待进一步提升。采集的非结构化数据较多，结构化数据较少，数据可用性较低，从而限制了对数据的深度分析和挖掘，影响了数据交换的效果和结果。最后，我市面向社会数据资源应用仍然较少，政务数据与社会数据融合应用相对不足，通过数据融合与挖掘产出的数据价值尚未充分释放。

（三）城市治理

首先，各单位对地图需求非常强烈，部分政务信息系统运行需要处理和分析大量的地理信息。目前没有满足需要的城市地图供各单位使用。其次，传统的以人力为主的城市管理方式无法满足日益严峻的城市管理形势。亟需统筹规划AI算法仓库，支持统建共享，满足各单位AI解析需求。最后，“多跨”事件没有标准化的协同处置方案和线上分拨处置能力。高效解决“一件事”的体系没有建立，全面覆盖及联动体系尚未建成。

（四）网络安全

首先，全球网络安全形势严峻，政府各类日常活动受到网络攻击的影响越来越严重，随着信息化的发展，网络安全暴露面扩大，城市面临着越来越严重的信息安全风险，如数据泄露、网络攻击等情况也日益严峻。其次，随着云计算的快速发展，越来越多的重要信息系统和业务场景向云平台迁移，云平台也越来越成为网络攻击的重灾区，同时。而全市的信创政务云尚未建成，数据安全技术与产品未完全信创化。

（五）其他方面

人口老龄，数字技术的普及程度、数字技能的不足等因素造成“数字鸿沟”。一定程度上限制了我市城市数字治理的发展。另外，在人才方面虽然全面贯彻落实“5+22”人才政策的同时出台《兴连英才计划》取得了一定的效果但是仍然存在专业性技术人才以及基层信息化人才较为匮乏的短板，信息技术专业人员队伍数量和结构不能满足数字城市发展需要。

五、对策研究

（一）政策机制

一是以政务信息化审批及资金审核为抓手，从基础设施、数据资源、共性应用、考核机制以及人才培养等方面加强市区两级统筹建设管理，促进全市范围的资源共享和业务协同。二是坚持发展与规范并重，以规则促治理、以治理促发展，加快我市公共数据条例立法工作，建立并完善我市城市数字治理标准框架。三是借鉴上海、北京等地数据交易所和数据交易平台建立经验，尽快成立我市数据交易中介机构和交易平台，摸清数据家底，理清数据复杂权属，制定隐私保护政策，按照要求适时开展数据交易。四是推动数据要素充分参与市场配置，扩宽社会参与渠道，以信息化为驱动全面深化“数字政府”改革建设，形成多方政务服务的合作和联动机制，促进我市数字治理全方位升级。

（二）数据共享

以政务信息化项目审批为抓手推进非涉密政务信息系统迁移上云及政务信息资源共享交换。进一步加强沟通协作和技术指导，摸清各單位数据共享问题根源，并给予指导，辅助解决问题。同时鼓励政府部门、企业和机构共享数据，尤其是政务数据和社会数据，提升社会数据开放共享的良好氛围，使数据可以更广泛地被访问和利用，促进社会各界参与城市治理。

（三）城市治理

一是建设城市综合时空地图。实现城市各类时空数据资源一图可视、可管、可调。使不同部门和机构可以共享同一张地图，从而更好地协调工作和资源分配，促进城市各部门之间的协作和信息共享。提高城市规划、资源管理和风险评估等工作效率。二是建立城市场景算法仓，满足城市持续发展的各类场景智能化需求，实现智能分析算法的共建共享。三是规划建设事件分拨中心，实现多跨事件全流程闭环管理，逐步实现智能化分拨转办。

（四）网络安全

一是建立健全制度体系和评价体系，促进安全工作标准化、流程化、指标化、规范化开展。以等保测评为抓手，补齐安全短板。二是按照“智能分析、动态检测、全局防御”的基本原则，建立云网安一体化纵深防御体系，打造智能化的未来网络安全架构，实现风险持续检测、威胁主动研判，智能全局防控。三是适时启动信创政务云建设。按照国家、省信创云相关规划要求，组织使用单位要开展信创适配测试，并根据我市目标和需求，选择适合的技术平台和基础架构，并开展信创云建设[3]。

（五）其他方面

一是多措并举，缩小“数字鸿沟”。面对城市数字治理中的“数字鸿沟”问题，尤其是由人口老龄化带来的问题，应从提高系统适应性、加强教育与培训、社区支持与互助、增加公共服务数字化多样性以及切实保障网络安全等几个方面通过综合措施确保所有人都能享受到数字化带来的便利。二是继续全面贯彻落实“5+22”人才政策、《兴连英才计划》及15个配套实施细则，为我市城市数字治理工作提供人才支撑。

结语

城市数字治理这种方式能够实现对城市各个方面的实时监测、分析和调控，使城市管理更加科学、高效和精准。同时，它还能促进政府、企业和社会之间的信息交流和合作，加强城市各领域之间的协同联动，实现城市治理的全面优化。然而，这种数字治理不仅仅是一种技术手段，更是一种全新的城市治理理念。它要求我们打破传统的城市治理模式，摒弃封闭、僵化的管理思维，以开放、包容、创新的姿态拥抱数字化时代。这需要政府、企业和社会各方面的共同努力和合作，共同推动城市的数字化转型。同时，社会各方面也应积极参与，提出意见和建议，共同推动城市的数字化发展。当然，城市数字治理也面临着一些挑战和问题。因此，在推进城市数字治理的过程中，我们应注重制度建设和法规制定，保障数据安全和隐私权益，促进信息的公平和透明。同时，我们还应加强宣传和教育，提高公众对数字治理的认识和参与度，营造良好的数字化生态环境。总之，城市数字治理是未来城市发展的重要趋势和方向。它能够为我们带来更高效、更便捷、更智能的城市生活，帮助我们更好地应对城市化带来的各种挑战。

本文系大连市社科联2022年度重点课题《大连市深化城市数字治理对策研究》（项目编号：2022dlskzd385）研究成果。

参考文献：

[1]胡安俊.适度规模、绿色品牌与农业发展[J].开发研究，2020（01）：109-114.

[2]张家勇.政务大数据安全体系设计[J].网络安全技术与应用，2021（10）：66-68.

[3]王昳雯.数字化赋能体育产业高质量发展研究[J].文体用品与科技，2023（23）：82-84.

（作者单位：1.大连财经学院；2.深圳市悦保科技有限公司）

（责任编辑：袁丽娜）