抓实用好“四议一审两公开”的三个着力点

陈金玲

民主决策是践行全过程人民民主的重要一环。在乡村治理中，落实村级民主决策是完善村级民主自治机制的重要内容，是推进农村基层民主政治建设的有效途径。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，村级重大事项决策实行“四议两公开”，即村党组织提议、村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开。北京市结合实际，在此基础上增加“一审”，即乡镇党委和政府审核环节。落实“四议一审两公开”，强化农村基层党组织在村级民主决策中的领导地位，要抓住乡镇审核合理化、界定重大事项规范化和落实决策流程科学化三个着力点。

不走过场不包办 乡镇审核合理化

村级民主决策本质上是要实现“村里的事儿老百姓商量着办”，决策权在村一级。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民（代表）会议是决策本村事务的机构，对于涉及村民切身利益的事项，应由村民（代表）会议讨论决定。乡镇党委和政府审核是对村级重大事项的合法、合规性审核。审核的目的主要是在提交表决前对与政策和法律法规不符的地方，及时进行矫正纠偏，确保决策过程和决策结果不仅尊重民意，更符合法律政策的要求。

增加“一审”环节，要求村级重大事项在提交党员大会审议和村民（代表）会议决议前，应先报乡镇党委和政府审核，但最终决策仍是由村民（代表）会议做出。要处理好乡镇审核和村民自治的关系，不能以乡镇审核代替村级决策。

“一审”是为了更好地发挥引导和把关作用，而不是代替村级决策。不能因为增加乡镇审核环节而弱化了村级民主决策的“自治”属性，也不能认为乡镇已经审核通过，村级党员大会和村民（代表）会议只是走走过场，举举手、履行个程序，甚至认为有没有这些会议形式都无所谓。

村级应在提交党员大会和村民（代表）會议前，根据乡镇党委和政府意见建议对表决事项进行修改完善。需要注意的是，乡镇党委和政府审核同意的事项，并不必然会通过村党员大会审议和村民（代表）会议决议。未通过乡镇党委和政府审核的事项，一般不应提交决议。同样，通过了村民（代表）会议决议的事项，如有与现行法律法规不符的内容，乡镇党委和政府也可责令改正。

不放松不加码 界定重大事项规范化

要正确认识村级重大事项。村级组织工作事务繁多，只有被界定为重大事项的，才需要启动“四议一审两公开”民主决策程序，一般事项的决策和处理可由村“两委”干部根据职责权限、工作惯例等按规定进行。目前在个别基层干部中存在一些错误观念，如“只有涉及花钱的事项才属于重大事项”“决策事项范围越大越符合要求”“民主决策就是要限制村干部的权力”等等。要通过教育培训引导基层干部正确认识村级民主决策的重大意义，摒弃错误观念，合理确定重大事项范围，正确履行村级民主决策程序，把农民群众的知情权和决策权落到实处。

要科学合理确定村级重大事项的范围。范围过窄，会致使一些涉及农村集体和农民群众切身利益的事项决策前讨论不充分，有损集体利益；范围过于宽泛，又会导致决策时间拉长、效率降低，增加基层运行成本。要发挥好乡镇党委和政府在界定重大事项中的作用。市级明确规定要以乡镇为单位制定村级重大事项决策清单及大额资金标准，主要是考虑到不同乡镇处于不同发展水平，存在明显的地区性差异，不宜从区级层面统一作出规定。乡镇党委和政府应统筹考虑城市总体规划落地实施，非首都功能疏解及规自领域问题整改等工作大局大势，结合镇域规划和发展实际，定期研究村级组织重大事项决策范围，及时更新清单目录，避免清单内容过多或过少，并确保农村集体土地管理、资产出租、产业布局、公益事业等关乎村集体和农民群众切身利益，关乎城乡发展改革稳定大局的重大事项全部纳入清单范围。

不走形式不走样 落实决策流程科学化

坚持原则，落实决策流程不走样。“四议一审两公开”是一个完整的决策链条，每个环节都不能少，顺序也不能随意调整。例如，此前有的村将党员大会审议放到村民（代表）会议决议环节之后，会上仅通报决议结果，有的村不召开党员大会进行审议，有的村在重大事项决策做出后忽略了决议结果和实施结果的公开环节，导致决策环节缺失，链条不完整，这些问题都会导致民主决策的科学性打折扣。

灵活变通，具体情况具体分析，不搞一刀切。推行村党组织书记和村委会主任“一肩挑”及村“两委”干部交叉任职以来，有部分村“两委”干部实现了100%交叉任职，此种情形可将党支部提议和村“两委”商议两个环节合二为一。乡镇党委和政府审核的具体形式也不应局限于领导班子会议集体研究，可以结合实际分级分档设定不同的审核形式，主管领导书面审核、相关科室会商审核等，也可作为审核形式。

需要注意的是，不能将重大事项民主决策程序与财务收支审批程序混为一谈。当前，北京市多数村都实行了村级会计委托代理，财务收支本身即需要通过乡镇有关部门履行手续后方可入账。但财务支出审核的重点是财务手续是否齐全，而非具体事项民主决策过程的科学性和规范性，因此不能以财务审批流程中乡镇工作人员签字审核代替民主决策流程中的“乡镇党委和政府审核”，也不要认为既然所有支出都需要经过乡镇工作人员签字审核，那么村级所有财务支出事项都属于重大事项，不能把二者直接划等号。

（作者：北京市委农工委组织处副处长）

（责任编辑：方丹敏）