我国乡镇党委选举制度改革探索

韩 宁

[摘要]为了加强党内基层民主建设，完善党内选举制度，许多地区进行了乡镇党委选举制度改革。这些改革虽然形式各异，但是基本可分为四种模式，也各自有着自己的特点。在实践中乡镇党委选举制度改革已取得比较好的效果。

[关键词]乡镇党委、选举形式、效果

[中图分类号]D262

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)12-0028-02

一、乡镇党委选举制度改革的现状

为了完善选举制度，推进党内基层民主建设，使广大基层党员群众的意愿能够得到充分表达，规范乡镇党委班子成员的行为，许多地区在借鉴村党支部两票制的基础上对改革现行乡镇党委选举制度进行了积极的实践探索，而且随着实践的不断深入，一些地区已经全面铺开，这些探索的主要趋势有两个：一是对于乡镇党委班子候选人的提名权不断扩大，由单纯的县委确定候选人，变成了广大基层党员和人民群众也能参与到候选人提名环节，初步实现了组织意图与群众意愿相结合；二是选举层次逐步减少，多轮间接选举逐步向直接选举靠近。乡镇党委选举制度改革的关键环节有两个：一是候选人的产生方式，二是乡镇党委选举形式。各地的试点情况可参见表一，具体的情节不再一一论述。

1候选人的产生方式

各地的候选人产生方式一般都有公推环节，但是具体来讲又各不相同。首先是初步的候选人产生有两种方式。第一是海推产生，如湖北杨集和江苏宿迁进行的改革；第二是自愿报名，大多数试点地区采取的是这种方式。其次是正式候选人的确立也有两种方式。第一是由公推产生，通过召开一定形式的党员或者群众会议，候选人往往还要进行演讲答辩然后通过与会人员投推荐票产生正式的候选人，大部分试点地区都是类似这种方式；第二是县委根据几轮推选情况，综合各方面的因素确定最终候选人，如江苏宿迁市宿豫县曹集乡的改革。

2乡镇党委的选举形式

这是各地区改革的关键差别所在，主要有四种形式。第一种是乡镇党员大会直接选举乡镇党委书记，再由书记提名副书记、委员等人名单提交党员大会批准模式，以成都市新都区为典型代表；第二种是乡镇党代表大会直接选举产生乡镇党委书记、副书记和委员模式，以湖北各地进行的乡镇党委选举改革为典型代表；第三种是乡镇党员大会直接选举产生书记、副书记和委员的模式，以红河州、平昌县为典型代表；第四是由乡镇党员大会直接选举产生书记，其他班子成员仍基本按已有方式产生的模式，以宿迁为典型代表。除了探索乡镇党委选举制度改革外，一些地区还在此基础上进一步进行了乡镇党政关系调整探索，如湖北许多地区实行的。公推产生的乡镇书记等额提名为乡镇长候选人的做法。

二、乡镇党委选举形式比较分析

1在候选人确定环节采取自愿报名产生初步候选人比较可取

通过对各地进行的案例进行比较分析，可以发现海推候选人虽然在民主参与广度上更大些，但是深度上来讲要差些，海推候选人主要存在以下几方面的问题。一是农民的政治信息有限阻碍了海推能够充分发挥作用；二是海推给乡镇现任班子成员或县委留下的操作空间较大，在某种程度上会削弱改革的导人力度；三是海推出的候选人的参选意愿不一定强烈，影响了候选人之间的竞争性和改革的效果。从民主的价值理念上看越多人的参与肯定是越民主的，但是我们在搞民主改革的时候更应该注意制度效果和可操作性，要区分好价值和实践的关系。采取候选人自愿报名的形式，使得在提名环节人为的操作空间相对减少，而且多位候选人之间的竞争性加强，为了争取选票他们也会更积极地通过一定形式宣传自己，加强辖区内党员群众对自己的了解。

2采取党代会选举产生书记及党委班子成员的模式比较可行

(1)正式选举宜放在党的代表大会上进行。党的代表大会制度(以下简称党代会)是党内基本权力结构的有机组成部分。党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》再次提出了要完善党代会制度。乡镇党委选举制度改革是一种体制内的改革，其基本前提就是不能打破现行的制度结构，而且作为一项新生的制度除了要注意与以往的制度协调好之外还要注意与其他新生制度衔接好，一个地区进行政治体制改革时最好通盘设计。在进行党代会常任制试点的同时改乡镇党委由乡镇党代会授权的形式为党员直接授权的形式就会给我们带来如何确定党代会与党委权力关系的新问题。由党代会选举产生乡镇党委班子和党员分别选举产生党代表和乡镇党委班子成员是两种完全不同的权力结构形式，前者类似于议会制权力构架，后者接近总统制权力构架，由前者变成后者会是一个相对来讲比较复杂的问题，需要缜密的制度设计，而且也是对党内基本权力结构的彻底背离。

(2)乡镇党委班子成员产生方式宜同不宜异。一些试点地区的改革采取了乡镇党委书记与其他班子成员以不同的方式产生的方法。重视乡镇党委书记的作用，将其用更加具有竞争性、公开性的选举产生的出发点是好的。但是乡镇党委书记与其他班子成员采取不同的方式产生的后面隐藏的两种问题，如果处理不好会使改革的效果大打折扣。第一种可能性是使书记相对其他班子成员权力较为集中和地位较为突出的一把手体制固化，这种体制往往会阻碍党内民主的进一步发展；第二种可能是书记与其他班子成员由于授权的主体不同，而产生合法性二元化的冲突，不利于班子成员之间的团结。

现实中任何一项制度都不可能尽善尽美，需要我们去不断地探索。这些模式都是各地根据自己的实际情况进行的探索，每个模式都有自己的特点，也有自己需要完善的地方。对于乡镇党委选举制度改革来讲不论采取何种方式，在不打破现行党内权力架构的基础上从制度上确保实力相当的候选人进入最终选举程序是极其关键的，也是当前一些试点地区需要进一步探索和完善的地方。

三、改革的实践效果

1推进了基层民主政治建设，建立了党内外有效沟通协调机制，增强了乡镇党委领导班子实施领导的合法性

党是民主体系建设的主导，党内民主对于人民民主有带动和示范作用。选举是民主的第一要义，乡镇党委选举制度改革将竞争机制引入党内。推进了党内基层民主政治建设，拓宽了基层民主的发展空间，为乡镇政治体制改革打下了坚实的基础。通过乡镇党委选举方式的改革，第一次实实在在地将乡镇党委班子成员的选择权还给了广大的基层党员，同时更进一步地将辖区内广大的党外群众的意见也吸纳进来。改革建立了党内外有效的沟通渠道，使广大的党员和群众的意见能够充分表达，他们对于由自己推荐、选举产生的乡镇党委班子的信任感和支持度明显增强，增强了他们实施领导的合法性。通过党内基层民主政治建设。广大党员群众对于党的认同感和归属感大为增强，进一步夯实了党在农村的执政合法性基础。

2建立了新的干部激励机制，加强了乡镇党委执政能力建设

通过选举在制度上形成了乡镇党委对上负责与对下负责的统一，乡镇党委班子成员与辖区内广大基层党员和群众的利益进行了互动联结，创新了乡镇党委的激励机制。选举给乡镇党委班子成员带来了压力，同时也激发了乡镇党委的活力。他们再也不能像以往那样只要搞好了同上级的关系就不愁不能提拔重用了，辖区内党员和群众的态度成了他们工作的新标准，从制度上使他们实现了从官老爷向公仆的转变。通过改革，试点地区的乡镇党委班子成员工作动力更大，干劲更足。他们更加注重决策民主和科学执政，使得辖区内党群关系、干群关系更加融洽，辖区内各项事业也得到了更快、更好的发展。

3激发了广大党员群众的参政热情，提升了他们的民主素质

党员是党内民主的主体，选举保障了党员的民主权利，激发了他们参加党内政治生活的主动性与积极性。通过参加推荐和选举不单激发广大党员和群众的参政热情，更是为他们提供了一些简单的民主理论，通过选举实践达到了民主教育的目的。广大党员和人民群众的公民意识、主人翁意识和效能意识更加增强，他们较为充分地认识到了他们对于民主建设的重要意义，更加珍惜自己的民主权利。面对乡镇党委班子成员他们不再像原来那样只是一味地服从，而是敢于发表自己的意见，能够向乡镇党委班子成员发出“你是我们选出来的，可不能损害我们的利益”的声音，这是他们民主素质进一步提高的生动体现。通过选举建立起来的这种意识对于中国特色社会主义政治文明建设是尤其宝贵的。