基于SWOT-PEST模型分析我国儿童青少年近视预防事业发展策略*

2024-04-02贾晓钰周路翔刘涛李惠菁金荣疆李涓莫亚王雁肖西立

中国卫生事业管理 2024年1期

贾晓钰,周路翔,刘涛,李惠菁,金荣疆,李涓,莫亚,王雁△,肖西立

(1. 成都中医药大学养生康复学院,四川成都 610057;2.成都中医药大学临床医学院;3.广东韶关市妇幼保健院;4.成都中医药大学附属医院)

1 引言

近年来,由于我国学生近视问题呈低龄化、重度化趋势,儿童青少年近视已成为重大公共卫生问题并上升为国家战略。据国家卫健委2020年数据显示,当前全国儿童青少年总体近视率为52.7%,其中小学生35.6%,初中生71.1%,具有发病早,进展快,高度近视比例增加等特点［1]。高度近视严重危害儿童青少年视健康,其并发症如视网膜脱落、黄斑变性、青光眼等会导致不可逆的视力损伤甚至致盲［2,3]。近视可影响心理、社会功能和生活质量［4],增加家庭经济负担［5],更关乎国防、科技与经济发展［6]。预防儿童青少年近视的发生发展,将减少青少年职业选择阻碍,帮助青少年实现自身价值,为“科技强国”战略提供人才支撑。然而,当前儿童青少年近视预防存在筛查量大、防控难度高、防控意识不到位等难点。因此,深入研究我国儿童青少年近视预防事业发展的内外部因素对促进近视预防事业可持续发展具有重要意义。

2 概况

2.1 我国青少年近视预防现状

我国青少年近视预防事业具有参与主体多元化,预防方式多样化的特点。参与主体上:政府发挥统筹协调,精准施策的枢纽作用;医疗机构发挥专业引领、科学防治的保障作用;学校发挥源头防范、落实举措的关键作用。预防方式上:多样化的防控方案如“近视防控”门诊、健康大数据平台和数字化眼健康档案［7]等措施逐渐被落实。其中温州开创的“政府主导、学校主体、教医协同、五方协作、家校联动”的近视防控模式被全国各地复制推广［8]。

2.2 SWOT-PEST分析模型

优势(Strength)、劣势(Weakness)、机会(Opportunity)、威胁(Threat)为内部因素SWOT的英文缩写。该分析法关注于识别内部的优势,利用外部机会,避免威胁,解决弱点,从而整合分析得出相关决策［9]。PEST分析法是对影响行业发展的宏观环境因素进行战略分析的工具,从政治(Politics)、经济(Economy)、社会(Society)和技术(Technology)角度分析外部环境因素对战略目标制定的影响,帮助及时调整策略以应对挑战。嵌入式SWOT-PEST模型能够从整体视角和系统思维,分析政策在政治、经济、社会和技术四方面所具备的优势、弱点、面临的机遇与威胁,有助于制定针对性的发展策略。

3 青少年近视防治发展策略的SWOT-PEST分析

3.1 政治因素

3.1.1 优势:儿童青少年近视预防上升到国家高度

教育部、卫生部分别于1960年［10]、1964年［11]首次颁布近视预防策略,将保护学生视力纳入学校的工作计划,并要求每学期1～2次视力检查。2008年［12],教育部发布了《中小学学生近视眼防控工作方案》,将近视防控方案系统化。2018年［13],教育部、卫健委等部门联合发布了《综合防控儿童青少年近视实施方案》,力争到2030年显著减少儿童青少年近视新发人数。2021年5月,教育部、中共中央宣传部等部门联合发布了《儿童青少年近视防控光明行动工作方案(2021— 2025)》［14]。2022年1月4日,国家卫健委印发《“十四五”全国眼健康规划(2021-2025年)》［15],以持续推进“十四五”期间我国眼健康事业高质量发展。我国政府高度重视儿童青少年近视预防,并已上升为国家战略。

3.1.2 劣势:政策落实具有滞后性

虽然近视预防相关政策逐渐细化,但其落实较为滞后。调查显示［6],仅有61%的学校执行2021年《儿童青少年近视防控适宜技术指南》中“视力筛查频率每学年应不少于2次”的要求;仅有3.53亿人次达到两次及以上的筛查量,与标准的5.78亿人次相差较大。其次,筛查建档与管理工作仍存在信息冗余、重复、非共享等问题。

3.1.3 机会:新政为各地防控主体发展提供指导

自《综合防控儿童青少年近视实施方案》印发以来,“政府主导,多主体协同参与”的近视防控格局基本确立［16]。(1)各地政府大力开展儿童青少年近视防控改革试点,以推进近视预防政策的落实。(2)学校和医疗机构积极组织交流活动,共同探索科学可行的近视防控模式。(3)科研人员大力开展临床试验并总结经验,为近视防治提出切实可行的建议。(4)2021年《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》发布后,作业负担降低,学科类培训乱象得到有效治理,学生户外体育锻炼的时间和频率增加。

3.1.4 威胁:政策制定与资源配置不协调

我国眼科资源存在地域分布不均衡的现象,经济发达地区资源配置优于经济不发达地区［17],由于政策与资源配置不协调,影响政策的落实。教育部规定,每学期学校应进行2次视力筛查,但近半数农村学生未能开展［18]。北京市部分试点的社区卫生服务中心初步建立了视力筛查警戒机制,重点推进学龄儿童近视防控的三级预防进校园［19]。然而落后地区仅有少数县医院配有眼科医生,80%以上的乡镇卫生院不能提供近视防治服务［18]。

3.2 经济因素

3.2.1 优势:居民近视预防相关支出比重不断提升

随着国家对近视防治知识的普及和近视矫正市场的广泛宣传,居民对视健康防治服务如近视筛查、智能视觉健康产品等方面的需求逐渐增加,相关支出占人均消费支出的比重不断升高。数据显示,2019年我国护眼市场规模为1700亿元,以20%年增长率,2021年已超过2000亿元。外用产品中,护眼贴2021年规模为6.693亿元,同比增速超过80%,内服保健中,鱼油销量最高,达22.42亿元［20]。

3.2.2 劣势:各投资主体之间创新研发合力不足

由于儿童青少年近视问题日益严重,参与近视防控相关产业的市场利益主体逐渐增多［21],但近视防控市场的短板也逐渐凸显。首先,近视预防事业是一场“持久战”,并非能快速变现的赛道,相关企业创新研发所需成本较高,回报周期较长,企业的自主创新动力不足［22]。第二,各市场主体之间欠缺主动寻求合作的意识,存有“搭顺风车”和“前人栽树后人乘凉”的想法,不利于市场持续健康地发展。

3.2.3 机会:多方赋能,近视防控市场投资前景良好

自2018年教育部等八部门印发关于《综合防控儿童青少年近视实施方案》以来,各部门携手联动,市场积极响应。近视防控宣传增强,产品渗透率提高,市场空间逐步扩大。例如,2011年我国8-11岁青少年近视患者选择角膜塑形镜治疗方式仅占0.21%,2015年增长到0.51%,预估到2025年我国角膜塑形镜渗透率将达到3.15%［23];2021年离焦镜渗透率为5%,以每年12%的增幅,2030年渗透率将提升至13.87%。3.2.4挑战:市场乱象频发,监管机制尚不健全随着近视防治市场规模持续增长,一大批无资质的近视矫正机构受利益驱使游走于法律的空白地带,利用信息差混淆专业概念,通过渲染焦虑、夸大功效兜售相关产品和服务［24]。2021年全国3000多家视光医疗器械经营企业被排查,由于存在虚假宣传、销售不合格产品等问题,177家企业被要求整改,20家违法企业被查处。因此近视预防矫正市场的监管机制尚不健全,治理有待加强。

3.3 社会因素

3.3.1 优势:儿童青少年近视预防社会需求巨大

调查显示,中国儿童青少年户外运动时间普遍低于最低标准120分钟［25],95.5%的小学生、90.8%的初中生和84.1%的高中生的睡眠时长未达标［26]。由于户外运动和睡眠时间受挤压［27]使我国儿童青少年近视风险增高。此外,儿童青少年使用电子产品的时间与频率增加,其近视的风险也随之增加［28]。另有研究表明,我国儿童青少年除了阅读环境光照之外,各维度的平均数据(用眼时长、用眼距离和户外有效暴露时长)远低于标准要求［25]。受疫情影响,2020年儿童近视率从13.30%增长到20.80%,比例从31.10%增加至49.00%［29]。因此,当前儿童青少年近视防控形势不容乐观,且社会需求巨大。

3.3.2 劣势:家长对近视预防存在错误认知

目前近视预防知识宣传大多流于形式,导致视觉健康近视防控教育覆盖人群少［30],家长对近视防控认识仍存在误区。例如:国家卫健委建议从新生儿阶段开始关注视觉健康,而多数家长在儿童五岁时才开始关注［6];对矫正近视缺乏正确认知,认为“近视不是病”［31]。症状出现时,未及时接受正规医疗机构的矫正治疗［8];对近视手术较为依赖,认为手术就可以矫正近视;错误认为散瞳验光对孩子视力有害;对佩戴眼镜有错误认知。

3.3.3 机会:儿童青少年近视预防的健康管理需求显现

国家出台相关政策鼓励开展近视防控改革试点,以提高对近视的管理。基层医疗机构建立筛查机制以强化对青少年的视觉健康监管。家长逐渐重视近视的预防,如有六成家长基本能保证带孩子进行规律的复查,采取中西医结合疗法缓解眼部疲劳,并希望通过专业人员指导以促进对视觉健康专业知识的了解［6]。

3.3.4 威胁:儿童青少年近视预防医疗体系尚不完善

我国儿童青少年近视预防医疗体系尚不完善,眼科专业机构侧重于近视的治疗;学校开展近视预防工作的时间和精力有限;中小学卫生保健所和疾控中心的眼科专业力量薄弱［30];专业屈光门诊较少,配镜未被纳入医保范畴;眼保健医务人员的数量和质量不足。

3.4 技术因素

3.4.1 优势:人工智能、大数据等技术共同赋能

随着信息技术的发展,大数据为近视预防工作带来诸多便捷。例如,温州市利用大数据平台建立视力健康档案使全市中小学生总体近视率从54.5%降到51.94%,下降幅度高于国家目标［8];刘成源等人在北京建立了包括近视各级监管网络、专家网络等青少年近视健康管理网络系统,获得良好成效［32]。大数据健康档案的建设与近视防治信息共享平台的成立,让主管部门及时了解青少年近视的总体情况,适时调整政策,助力近视预防工作。

3.4.2 劣势:眼科相关专业人员不足

2016年国家卫健委等多部门联合印发的《关于加强儿童青少年近视防控工作的指导意见》提出,要加强人才培养,提供优质保健服务［33]。截至2020年,我国共有4.48万名眼科医师,每10万人仅有3.2名眼科医师［34]。此外,周末儿童青少年单个近视诊室的病患数达200人以上,眼科医生的临床任务繁重。尽管开办了视光学专业的本科教育,但相关人才培养起步较晚,招生数量有限,且缺乏验光和配镜的专业资格认定［30],在青少年近视率居高不下的背景下,我国眼视光专业人才缺口巨大。

3.4.3 机会:新媒体崭露头角,现代科技带来新机遇

新媒体因其开放性较强、传播速度快、交互性好且个性化突出［35]等特点,逐渐被大众所接受。新媒体与传统媒体相结合,充分利用搜索引擎、微博、电视和广播等传媒平台,使近视预防知识被广泛宣传,提高了公众对近视的正确认知,促进近视预防工作的开展。现代科技为医疗赋能,引入人工智能、大数据等技术,可有效提升青少年视力筛查效率与视觉健康相关数据的准确性。例如新型智能AI视力筛查仪、AI眼底相机、液晶视力表等智能设备能够快速采集到眼部特征并辨别出眼底潜在病变,现已在部分地区及校园内小规模应用［6]。AI与大数据结合可预测近视风险,并提供有针对性的视觉健康方案。

3.4.4 威胁:眼科机构设备投入不足

2020年国家卫健委公布的《中小学生屈光不正筛查规范》建议每学年应进行不少于2次的裸眼远视力检查及非睫状肌麻痹下电脑验光检查［19];行业专家编撰的《近视管理白皮书(2022)》［36]指出应将视力、眼屈光度、眼轴、眼底及眼压等作为青少年视力定期监测指标。然而数据显示,眼科基本设备如综合验光仪,眼压仪等在县医院配置率为20.31%,其中配置率最高的眼压计仍不足90%［37]。因此,近视筛查设备不足,导致无法准确跟踪近视的发生发展,难以制定出针对性的防治方案。

4 发展策略

目前,我国近视防控仍存在筛查量大、防控难度高、防控意识不到位等问题。因此,构建以政府、社会、学校、家庭、医疗机构、儿童青少年为多元主体的近视防控模式,有助于实现精准防控。

4.1 政策策略

政策是儿童青少年近视预防管理事业的基石,政府应积极完善近视联合防控机制,统筹兼顾。此外,各地应根据国家宏观政策与地方情况相结合,出台因地制宜的政策措施。例如安阳建立以政府-医院-学校三方为主体的近视眼综合防治平台模式［38];浙江温州启动“明眸皓齿”工程［8]。为推动政策的落实,定期检查相关主体的人员配置、设施设备及工作进度等,确保工作落实到人,责任落实到位。