城乡建设用地市场一体化：演变与并轨

向鑫（贵州大学）

一、引言

2022年，党的二十大报告明确指出：“我们要构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，同时还提及“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系”。建设高标准市场体系是高水平社会主义市场经济体制有效运行的前提。[1]要素市场化改革相对滞后，其中，传统三要素中的土地要素市场化改革处于末端。要在土地要素中实现建设高水平市场经济体制和全国统一大市场，较为困难的一环则是构建城乡统一的建设用地市场。

2013年，国家正式提出了“建设城乡统一的建设用地市场”，为学术研究提供了良好的研究氛围，学术界从不同视角对城乡统一的建设用地市场进行讨论研究。已有研究成果认为构建城乡统一的建设用地市场是未来土地制度改革创新的重要目标之一，[2]是推进新型城镇化的内在要求。[3]建立城乡统一的土地市场可以实现非农建设用地资源配置效率的帕累托改进，[4]保障农民土地权益。[5]但在现实中构建城乡统一的建设用地市场时，仍存在土地立法有悖于《宪法》、[6]对农地产权的不当限制、[7]地方制度创新难以突破顶层设计[8]及政府角色缺位、越位和错位[9]等障碍。部分学者具体探讨了从优化制度安排、[10]引入土地发展权、[11]发展土地金融[12]等不同路径构建城乡统一的建设用地市场。

20世纪80年代末，世界许多国家开始向现代市场经济转变，转轨经济学是研究这些国家在经济制度转变过程中所遇到的现实问题，并丰富理论认知。20世纪90年代以前，大部分学者都是以新古典主义思想为理论基础和分析方法来解释和研究这一转变，Lipron、Sachs、Murphy、Aslund、Fischer等人研究重点侧重于满足现实政策需要的转轨战略和应对性研究，形成了著名的“大爆炸”战略、“华盛顿共识”和“休克疗法”。20世纪90年代后期以后，专家学者逐步转向深入系统的理论研究，基本涵盖了对新古典主义学派持异议甚至反对的所有转轨经济学研究者，包括新凯恩斯学派的Stiglitz、新制度经济学的Williamson、短缺经济学的Kornai等。大多都不赞同新古典主流的基本理念及其分析方法，强调市场制度的建立，并且在不同程度上主张采用演化的、不确定的、非均衡的和非趋同的思维去分析制度变迁的复杂过程。[13][14]

通过对近年来学术动态的梳理可知，学者们对构建城乡统一建设用地市场和转轨经济学等方面取得了丰富的成果。鲜有文献从转轨经济学的研究视角对城乡建设用地市场制度演化进行梳理，并得到启示，同时为国家实现统一大市场提供参考和借鉴。

二、城乡建设用地市场一体化：分析框架

作为建立城乡建设用地市场制度一体化的研究视角，转轨经济学理论是本文的理论基础。

（一）转轨经济学概述

转轨经济学是将新古典经济学、新制度经济学、发展经济学、演化经济学及比较经济制度学等经济学科的成果加以综合而应用到转轨问题研究的一种尝试，[15]其中渐进式转轨经济学的基本特征有四：1.侧重于“搞对制度”，[14]承认市场经济是一套制度体系的基本理念，包括建立适合市场运行的游戏规则和治理市场适应的实施机制；2.侧重于转轨的有序性，要求体制改革的互补性和改革相互协调配套；3.侧重于环境依赖性和国家特殊性，强调重视初始条件约束，不能脱离自身土壤和条件；4.侧重于发挥政府干预职能，提出向市场经济转轨绝不是要弱化而是需要重新定义政府的作用。

（二）转轨经济学对城乡建设用地市场制度一体化的适用性分析

就理论概念而言，转轨经济学就是研究计划经济体制如何向市场经济体制转轨，而城乡建设用地市场制度一体化正是国家实现体制转轨的重要尝试，应该主要在转轨层面讨论城乡建设用地市场制度一体化的演变和约束。因此渐进式转轨经济学思想适合我国城乡建设用地市场制度一体化研究。

就理论特征而言，渐进式转轨经济学主张市场经济体制不完全等同于自由交换制度，应该通过完整的制度建设形成有效的治理结构，实现激励相容或“搞对激励”，[16]这不是任何单一改革所能完成的。国家在促进城乡统一的建设用地市场发育上，不仅不断完善市场的自由交换与价格机制，而且为保障市场公平有序交换不断建立有关配套制度等。同样，渐进式转轨经济学强调有序性，[17]因制度的功能和特点，不可能做到全方位同步改革，需要通过科学地安排各项改革的程序，使其相互有效衔接来完成。国家在整合建设用地市场过程中，因二元土地制度的限制和城乡要素市场的差异，国家优先从城市建设用地市场制度开始规范，再逐步推进农村集体经营性建设用地入市改革，最后实现城乡建设用地市场的一体化。渐进式转轨经济学大多坚持制度变迁具有路径依赖性，因初始条件约束，导致制度生成的多样性。[18]我国在进行城乡统一的建设用地市场改革时，同样具有路径依赖性，所实行的转轨战略、路线及政策措施都考虑到本国特色。渐进式转轨经济学强调发达的市场和强大的政府并重。[19]市场不可避免存在市场失灵，也要认识到政府作用的有限性。而我国在推进城乡统一的建设用地市场时，不仅自上而下制定了相关的市场构建制度，而且在整体把控上做到制度有效有序公正地实施。因此运用渐进式转轨经济学研究城乡建设用地市场制度具有合理性。

（三）分析框架

渐进式转轨经济学认为制度是转轨路径的重中之重。首先从时间维度总结城乡建设用地市场制度一体化的渐进性演变，进一步佐证城乡建设用地市场制度一体化是符合我国构建高水平社会主义市场经济体制和全国统一大市场的历史需要。以城乡建设用地市场制度的渐进式演变为基础，为城乡建设用地市场制度一体化提供理性思考与启示，以期实现制度并轨。基于此，本文拟构建一个“演变—并轨”的分析框架，以探究我国城乡建设用地市场制度一体化的渐进式演变和实现路径。

三、城乡建设用地市场一体化：制度演变

新中国成立以来，城乡建设用地市场制度的渐进式演变大致可分为四个阶段，即完全分割期、萌芽发育期、双轨运行期和统一初探期。

（一）完全分割期

1.农村建设用地：市场封禁

新中国成立初期，为切实保障农民土地和房屋所有权，1950年的第七届三中全会和随后的《中华人民共和国土地改革法》都提出要废除封建剥削制度，将土地分给无地、少地的贫农，[20]但土地作为农村最重要的生产资料，因1958年的《关于人民公社若干问题的决议》彻底公社化，在法律层面上完成农民土地所有制由农民向村集体的转变。而且在1962年的《农村人民公社工作条例》中明确规定土地（包括宅基地在内）不得出租和买卖，就此农村建设用地市场也被彻底封禁。

2.国有建设用地：行政划拨

国有建设用地改革跟农村集体建设用地改革“殊途同归”。面对城市公私混合的土地格局，先是为了稳定城市经济，《契税暂行条例》（1950）承认和规范了私有土地房产的市场交易。但到了“三大改造”时期，通过《国家建设征用土地办法》（1953）和《契税暂行条例》修改版（1954）对城市土地市场交易进行了严格限制，甚至禁止，使我国城市建设用地交易市场逐渐关闭。其使用权的使用则是以行政划拨的方式无偿、无期限、无流转地分配给国有企事业单位或其他行政机关，形成了国有建设用地“公有公用”的格局。

（二）萌芽发育期

1.农村集体建设用地：适度宽松

改革开放打开了农村集体建设用地流转的口子。为顺应农村社队企业（后更名为乡镇企业）发展的趋势，国务院于1981年通过了《关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干规定》，对乡镇企业用地申用、审批等现实问题进行了基本安排。5年后，乡镇企业建设使用土地得到了《土地管理法》第三十九条的回应，上升到法律层面的认可。农村集体建设用地市场化的大破大立发生在1988年，当年通过的宪法修正案，正式破除土地不能出租、买卖的法律限制，开始允许土地的使用按法律的规定转让，就此土地使用权的商品属性正式确立。

2.国有建设用地：逐步开放有偿使用

为了紧跟改革开放的步伐，满足各种新型经济组织形式对建设用地的需求，在不改变国有建设土地归国家所有的前提下，国有建设用地开始以市场化为导向进行改革。1979年第五届人大二次会议通过的《中华人民共和国中外合资经营企业法》开启了国有建设土地有偿使用的新征程，开宗明义地指出合营企业既可以认定场地使用权为中方股权，也可以向中国政府缴纳土地使用费。1982年的《中华人民共和国宪法》和1986年的《土地管理法》修正案中强调，国有土地的市场价值被否定且禁止租赁和买卖土地。直到第七届人大一次会议上对深圳特区的国有土地有偿使用的改革成功给予肯定并在《宪法修正案》中对土地使用权和所有权进行分离，为“公有私用”的产期结构和“两权分离”的国有建设用地市场提供了立法依据。同年12月全国人大通过的《土地管理法》中更是明确规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。

（三）双轨运行期

1.农村集体建设用地：入市与征地并存

随着城乡建设用地使用价值差异悬殊，巨大利润驱动农村“以地生财”行为泛滥，由此导致农地大量非农化和粮食安全问题。为解决这类问题，1994年《城市房地产管理法》正式确立了集体建设用地进入市场的唯一途径就是经法律许可后征收进入一级市场，其显示市场逐渐关闭，但这完全背离了建立社会主义市场经济体制的初步构想和改革目标。在2006年《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》中正式打破了“农村集体建设用地经法律许可征收后转为非农用途”的传统，标志着农村集体非农建设用地入市制度和征地制度并存的时代到来。

2.国有建设用地：制度规范化

国有建设用地有偿使用的制度改革正在全国范围内如火如荼地开展。1994年《城市房地产管理法》进一步提出国有建设用地使用权的有偿使用扩展至全国，肯定了使用权出让可以采用协议、招标或者拍卖的方式，将其由政策正式上升为法律。到了2001年，国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》，规范了国有土地的基准地价、信息公开、收购储备等市场制度。2002年，国土资源部承认了国有土地的“挂牌”出让模式的合法性，形成了传统意义上完整的“招拍挂”出让制度。更在2007年的《物权法》中进一步将“招拍挂”模式从政策层面提升到基本法层面，进一步增强了国有土地市场的法律认可度。

（四）统一初探期

国家逐渐认识到城乡建设用地市场的“两套制度，双轨运行”是阻碍城乡经济社会发展一体化的最重要因素。为此，我国自2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的重大决定》正式提出“建设城乡统一的建设用地市场”，使我国正式开始了城乡建设用地一体化的实践探索，以求实现城乡融合发展。

2014年“三块地”改革意见的出台将集体经营性建设用地入市改革工作提上了日程。在长达5年的试点改革探索中，为清除现行制度的路径依赖偏差，全国人大常委会决定在试点地区暂定实施《土地管理法》的5个条款和《城市房地产管理法》的1个条款。农村集体经营性建设用地市场在市场范围、市场准入、市场交易、服务监管、增值收益分配等制度完善方面取得了前所未有的成绩。为巩固试点改革的成功和更好地在全国范围推广，新修《中华人民共和国土地管理法》修正案删除了原法第四十三条并在法律层面上承认了集体经营性建设用地入市的合法性；新修《中华人民共和国城市房地产管理法》中为集体经营建设用地入市流转预留了法律解释空间，打破了政府长期垄断一级市场、集体建设用地只能通过征用入市的法律桎梏。

四、城乡建设用地市场一体化：并轨启示

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十七次会议上强调建设用地市场要“坚持同地同权同责”要“符合规划、用途管制和依法取得”、要“适用相同规则，接受市场监管”，以此推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市，同权同价。城乡建设用地市场实现“双轨配置”并轨运行的基本路径是坚持渐进式转轨之路、坚持“试点—推广—再试点”之路和坚持“同权同价平等”原则，以此来破除城乡建设用地市场“两套制度、双轨运行”的割据局面。

（一）坚持渐进式转轨之路

时至今日，城市建设用地已完成了从完全行政划拨到市场配置的市场化转轨过程，但农村集体经营性建设用地才完成市场化配置的试点改革。要实现城乡建设用地市场的“双轨配置”并轨运行，要在城乡建设用地市场引入同等的市场机制，从根本上破除城乡土地二元的体制障碍，以土地市场受让方的需求为导向，让土地需求来引领和优化土地供给，以统一的建设用地市场来集聚资源，推进土地资源的优化配置。与此同时，要实现城乡建设用地市场单轨运行，是一个系统性的工程，其改革和演变涉及制度、规划、监管、服务等多方面内容，要不断提高建设用地政策的统一性、入市规则的统一性及执行措施的协同性。

（二）坚持“试点—推广—再试点”之路

从改革开放以来，我国一直坚持“摸着石头过河”“试点—推广—再试点”的改革方式。在城乡建设用地市场一体化的发展过程中，也是如此。在此之前，已经进行了历时5年的农村集体经营性建设用地入市试点改革。在试点改革中，能够发现现实的困境，并及时调整政策文件来促进改革的进展。因此在城乡建设用地市场“双轨配置”并轨运行过程中，仍要坚持先试点实验，当看到成功的案例不断涌现时，即可扩大实验。

（三）坚持“同权同价平等”原则

现行的城乡建设用地市场仍然存在许多现实障碍。实现双轨并轨运行，要以问题为导向，要着力解决入市流程中的各种问题。为农村集体经营性建设用地和农民赋权扩能，使其与国有建设用地拥有相同的权能，保障农民应有的权益不受侵害。突破城乡建设用地市场的地域壁垒，优化市场信息交互渠道和平台，加快城乡建设用地统一规划布局，发挥城乡建设用地市场的规模效应和集聚效应，进一步降低交易成本。