社会组织参与地方应急管理的实践问题及其优化路径

马佳卉（华东政法大学）

一、问题聚焦

党的二十大报告指出，“要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。伴随着国家现代化治理理念的兴起和多元主体思想的发展，政府主导、社会协同的社会协同治理已然成为完善公共管理的重要趋势。[1]一直以来，地震灾害、气象灾害、企业安全事故及传染病疫情都在深刻检验着我国政府的应急能力、社会治理的协同程度和韧性素质。其中，值得关注的是社会组织参与地方应急管理的议题。社会组织因其具备较高灵活性、专业技术支持、动员与整合社会资源等功能优势，发挥多元灵活、联动协同的作用，逐渐成长为地方应急管理的重要力量，成为地方政府应急管理工作的“后备援军”。然而，随着风险社会的加剧，社会组织参与地方应急管理的短板和困境逐渐凸显。为此，本文将分析社会组织参与地方应急管理的瓶颈问题，提出提升社会组织参与应急管理的合作效能建议，加强社会组织参与地方应急管理的组织化、专业化和法治化能力，进一步完善应急管理体系。

二、文献回顾

通过对现有研究成果的综合回顾发现，由于社会风险的复杂性、动态性和叠加性等特征，传统政府的单一中心治理模式已无法适应日益复杂的社会应急管理需要，因而社会组织参与地方应急管理逐渐成为应急管理体系和现代化能力建设的重要组成部分，逐渐成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。从社会组织参与应急管理的理论研究来看，相关学者从协同治理、社会资本和政府失灵理论中寻找理论源头与基础，大多认为政府作为单一中心的风险治理体系，存在应急管理失灵的风险，[2]需要社会组织为应急管理和服务提供必要的补充，构建社会应急管理共同体。一方面，陈志宇、容志等学者将社会组织参与应急管理的分析路径分为制度、资源、社会和治理四个维度，运用全周期过程理论，探析社会组织参与应急管理的功能定位及实践路径。[3]另一方面，国内学者对社会组织参与应急管理做了矩阵分析，如建立PEST-SWOT模型，较为系统地分析了社会组织参与应急管理的内外部环境，并从政治、经济、社会、技术等四个方面对内外部环境进行细致分析，[4]为新时代社会组织参与应急管理提供理论参考和政策建议，以更好地应对突发事件、消除不良影响。从社会组织参与应急管理的历史演进来看，我国社会组织一直处于双重审查管理制度体制，既要受到民政部门的管理，又要受到业务主管部门的审查。纵观国家层面涉及社会组织参与应急管理的制度法规，有学者将其发展路径分为以下三个阶段：初步萌芽阶段（2008年前），社会组织在应急管理中发挥的作用较少，相关制度政策仅粗略提及社会组织的志愿作用，缺乏明确详细的指导；快速发展阶段（2008—2015年），肯定了社会力量参与应急管理的价值和意义，突出了统筹协调社会力量高效有序参与应急工作的重要性；规范成熟阶段（2016—现今），完善了社会力量参与机制，鼓励社会力量参与应急管理评估和监管过程，支持社会力量全方位参与应急管理工作。也有学者更为广泛地将社会组织参与应急管理的功能阶段划分为政府行政主导阶段（1978—2003年）、社会管理体制阶段（2003—2012年）和协同治理参与阶段（2012—现今）。[5]另外，还有学者从社会组织参与应急管理的参与意识、参与能力和参与行动网络来分析社会组织参与应急管理的实践模式和关键要素。[6]

总的来看，社会组织参与地方应急管理逐渐成为现实选择和必然趋势，当前我国政府部门应急力量包括国家综合性消防救援部队和专业应急救援队伍，主要承担防范化解重大安全风险、应对处置各类灾害事故等职责。社会应急救援力量包括志愿者、相关企事业单位以及从事应急救援工作的各类社会组织等。[7]而随着风险社会的加剧和目前我国应急管理结构的固化，[8]社会组织参与应急管理的难点痛点逐渐凸显，组织建设发展步伐滞后于现实情况需要。为了更好地促使社会组织参与应急管理，进一步加强政社协同，有效创新应急管理体制机制，以更加科学规范的方式引导社会应急救援力量健康有序发展，[9]本文将对社会组织参与应急管理的问题进行深描并提出对策建议，以更好地打造专业化、多元化、规范化的应急管理格局，[10]构建政府主导、社会组织和公众协同参与的全方位应急管理网络，促进多元化主体在政府的主导下依法、高效、有序地参与到公共危机治理中来。[11]

三、问题深描：社会组织参与地方应急管理的难点探析

（一）外部保障：应急管理体系中社会组织参与的法治体系建设

自2002年“非典”事件后，我国逐步建立并完善了“一案三制”的应急管理体系框架，[12]以总体预案的制定来促进部门、分类预案的建立，逐步完善国家突发公共事件应急预案体系，进一步强调社会组织参与应急管理的重要性。然而随着风险社会的加剧，一些问题也逐渐凸显。一是法律法规不够健全，现实指导性较弱。即便国家和地方层面均出台不少有关社会组织参与应急管理的政策文件，但在法律制度层面的文件还是较为宏观、不够完善，没有明确规定社会组织及其成员与应急管理和服务对象之间的法律关系，导致社会组织的身份较为被动，其合法性地位也常受到质疑。此外，不少法律制度的出台和整体法治建设落后于实践发展和社会需要，往往存在滞后性。二是审批申报制度和程序不够简洁。在社会组织项目申报等环节，设置多种审批条件，文书形式较为复杂，捆住了社会组织走进社会、走入社区的步伐，导致一些有实力、做实事的应急管理类社会组织的发展受到限制，不利于社会组织作用的发挥。

（二）内部建设：存在资源、能力和管理的多重瓶颈

地方应急管理活动有了社会组织的参与，能够缓解其服务压力、分担其服务项目，甚至有时还能够完成政府无法完成的任务，但一些社会组织的自身内部建设还存在不足之处。一是自身资源能力欠佳，表现在训练资金投入较少、应急设备配置较低等。许多社会组织在资源方面主要是靠政府购买服务、组织成员的会费或者社会的捐赠，来维持内部日常运行和应急能力建设，而一些入不敷出的社会组织无法维持日常运行而被迫退出。二是应急专业人才欠缺，尤其是在组织成员的技能培养上，相较于国家消防救援队伍、军队等专业救援力量，社会组织中的救援人员的准入门槛较低，不少社会组织成员在综合素质和专业技能上无法完全满足应急管理的专业需求，无法高效统筹社会资源以应对新时代突发应急事件。三是社会组织内部规范管理存在短板，不少社会组织在内部培训和人员管理等方面存在不足，对应急管理的认识不够深入，体系建设不够健全，自身组织制度上缺乏示范性经验。

（三）内外协同：社会组织参与应急管理的科学协同性

在大部分应急管理的项目中，各个组织部门之间的紧密配合、高效协同是关键，但是一些重大突发事件的发生往往会引来不同地区、不同领域的社会组织介入，而各地区参与应急管理的社会组织之间没有相对明确、统一的分类管理制度和分工协作机制，有时会导致综合性任务重叠，边缘性业务无人涉足认领。这也反映出以下问题：一是政府对社会组织的分类管理和培训的力度不够，社会组织本身在参与地方应急管理时的分类分领域执行意识较弱；二是社会组织参与应急管理的权力和责任的界定划分比较模糊，致使部分社会组织自我动员式的救援行为时常缺乏科学性，这可能对应急管理行动产生负面影响，造成人财物力的浪费和救援现场的失序。

（四）合作互动：政府和社会组织在应急管理合作上尚未完善

政府和社会组织在应急管理上应当打造全过程、全周期的合作关系，政府应当改变原先自上而下、命令服从式的管理模式，探索新型的合作互动机制，打造政社联动新格局。目前来看，政社合作新格局仍处于探索阶段，存在以下不足：一是“强政府”观念尚未完全转变，参与机制还不够健全。在具体应急实践中，一些应急职能存在缺位，导致不少社会组织只能在应急救援和事后管理阶段与政府进行合作互动，导致政社合作关系有时呈现出临时性、被动性。二是财政支持力度不够。政府与社会组织在应急管理中的服务内容既有重叠又有互补，不少社会组织缺乏足够的资金支持，在项目开发中无法亮特色、亮品牌，导致不少社会组织在应急管理过程中呈现心有余而力不足的状态，社会组织参与应急管理的作用无法充分发挥。

四、社会组织参与地方应急管理的优化路径

（一）健全法律法规体系，优化申报材料和程序

健全法律法规体系，提升政策的现实指导性和应用性。在完善组织和管理体系的同时，制定相关法律法规，赋予社会组织合法性地位和公益性支撑，进一步加强社会组织参与地方应急管理的法治建设，全方位推进中国特色的应急管理法治体系。一是建立并健全社会组织参与地方应急管理的应急总体预案和工作具体规程等制度，统筹考虑应急管理工作需要和社会组织的专长和优势，对社会力量参与应急管理作出相应要求和支持。二是优化程序环节，简化申报材料。通过梳理社会组织参与地方应急管理的全过程、全周期的程序材料，明确其参与应急管理的对点联系部门和权责划分，强化权责清单、材料清单等清单意识。同时，在审批、复查等环节，统一格式规范，积极引入数字化技术，提高审批效率，为社会组织参与应急管理提供必要、长效的制度保障，使社会力量参与应急管理具有持续性、高效性和有序性，从而不断提升社会的抗风险能力。[13]

（二）规范并优化社会组织内部建设，增强社会组织内生活力

社会组织想要在应急管理中有更多的建树，单凭外部的条件和政府的大力支持是不够的，仍需提升自身素质和能力。从单个社会组织本身来说，应急服务能力是其介入应急管理的关键因素，关乎其参与的效果和深度。要提升社会组织的应急能力，需要从这几方面入手：一是政府要增强财政支持和资源共享力度，通过项目制、政府购买服务、金融保险等方式为社会组织带来资金收入；同时实现政府与社会组织资源协同共享，将政府内部的可用设备、器材通过租赁或者借用的方式用于社会组织的应急管理培训和实践当中。二是政府和社会组织健全激励和培育机制，与高校研究所等建立人才交流合作机制，拓展组织成员的人才来源渠道、吸纳高质量的人才进入到组织当中，提供源源不断的智力资源。三是规范内部管理且以专业人才作为技术支撑，不断更新和完善组织在人员招募、经费物资筹集、薪酬福利、职业晋升、业务培训、财务公开、监督与奖惩等方面的制度，通过内部培训和教育，提升组织成员的专业技术能力，进一步规范组织行为，赢得外部的信任与支持。简而言之，一是要增强社会组织参与应急治理的能力，二是适时出台政策指导性文件，或者地方的资助项目增进政社互动协作，鼓励政府机关人员能够参与到社会组织联盟的活动中，增进政府和社会组织的了解互助。

（三）搭建社会组织间的互动渠道，提升应急参与的多元化

应急社会动员模式的转变是一个渐变的过程，需要政府加快观念的转变，也需要提升社会组织和公众志愿者等社会力量参与地方应急管理的思维意识以及应急管理网络的构建，[14]也关系到社会组织整体参与能力的建设。一是地域及专业领域联系较为紧密的社会组织搭建联盟机制，科学配置组织间的应急资源和行动，集聚多元力量与政府进行正式沟通，获取外部支持和信任。同时也能帮扶小型社会组织的起步和发展，助推社会组织整体力量的庞大。二是政府加强对社会组织的分类管理和培训的力度，增强社会组织本身在参与地方应急管理的分类分领域执行的意识，明晰其权责与职能，建立社会应急力量分级分类制度，引导社会组织根据自身情况申请不同领域应急资质，提升专业化应急水平，进而健全统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理的应急管理体制。三是不同社会组织之间搭建信息共享互助平台，进行多方面信息更新共享，促进资源的整合优化，提高社会组织应对突发事件的响应速度与工作效率。

（四）健全双重激励培育机制，构建政社协同联动体系

在治理体系现代化的背景下，应急管理体系正在转型，社会组织作为社会力量的重要载体，在应急管理中能够弥补政府的不足和滞后，发挥协同联动的作用。[15]首先是要增加财政投入，健全培育激励制度。在外部层面，政府可以通过减免税收、加大财政补助、加大购买服务范围、设立启动资金和打通社会组织与基金会的合作渠道等方式拓宽资金投入的方式。在内部层面，需要从理念、规制和专业实力强化角度增强应急能力，[16]对具有发展潜力的社会组织进行物质和精神的双重激励，打通组织内部晋升渠道，引导社会组织的良性发展。在社会组织内外部形成良好生态，降低对政府依赖性的同时提高社会组织自身生存发展和可持续的造血能力。此外，积极利用数字技术，确保多元主体的信息协同和参与合作机制，吸纳和优化多元主体，健全多元共治应急管理格局；[17]同时，形成政府与社会“双轮双驱动”的政社合作新格局，探索“政府主导、社会组织参与、优势互补、协同配合”的地方应急管理体系，构建应急社会动员共同体，[18]全面推进中国特色的应急管理体系建设，推动国家治理体系和治理能力现代化。

五、结语

在全球性风险社会背景下，世界进入了应急突发事件多变的时代，应急管理成为一种新常态，传统政府的单一中心管理模式难以适应日益复杂的风险治理需要，而社会组织的力量融入能够较好地提升社会总体应急能力水平。地方应急管理体系的改革路径应向治理型合作模式进行转变，增强地方政府的治理弹性和韧性，通过探索“安全优先”的可持续方法、“一体多元”的最佳均衡点、“计划适应”的一致性效应[19]，来增强应急管理的治理效能。总的来看，政府应该在应急管理中为社会组织提供获得信息和资源的渠道，健全和完善政策法规，不断发展既能一致行动又可资源互补的多主体协同机制，同[19]为政府与社会组织的合作提供更广阔的空间；社会组织应将自身建设作为发展的关键任务，提升应急救援的专业化和精细化水平，强化组织自身的常态化管理，加快组织的转型升级，与政府等部门开展常态化的深度合作，共同完善基层社会应急组织的体系建设和协作机制。从而，政府和社会组织等力量形成协同、合作、互动的伙伴关系，充分发挥各个主体的功能和优势，高效调动社会资源，共同组成以突发事件为共同任务、以实现社会安全为共同宗旨的应急管理共同体，为治理能力现代化建设贡献力量。