论“三治结合” 乡村治理体系的时代意义及面临的挑战

陈 颖

（吉首大学 湖南 吉首 416000）

随着基层群众自治的实施，乡村治理取得了初步成效，但经济的迅猛发展，乡村发展的差异性日益凸显。我国自古就具有德治的传统，再加上法治思想的加持，使乡村治理得以完善和发展，产生了“三治结合”的基层治理创新思想。“三治结合”作为整体性构建模式需要其组成部分以合理的结构发挥作用，是乡村治理体制和实践的创新，是对单一式模式的突破[1]。新时代我国乡村自治取得了显著成果，在社会治理改革的关键时期，我们应当顺势而为，整合现有实践资源，结合城乡民情，积极寻找“三治结合”的正确实施路径，以确保大趋势下的“三治结合”治理模式与现实社会成功对接。

1 “三治结合” 的时代意义

1.1 “三治结合”是推动国家治理现代化的重要手段。社会治理是国家治理的主要领域，提升基层社会的治理水平是推进国家治理现代化的重要基础。乡村治理现代化是国家治理现代化中至关重要的一部分，这事关乡村是否能够良性发展，更体现着国家治理水平的高低，乡村治理现代化程度的高低直接决定着国家治理现代化的进程和乡村治理的好坏。国家治理现代化由于深化改革的推进被提上国家战略的发展日程，意味着国家治理面临着新标准、新挑战，“推动国家治理现代化应当立足于每个国家所独有的国家治理环境和治理结构”[2]。“三治结合”是一种制度化、民主化、法治化、社会化和智能化治理，彰显了乡村治理现代化的中国方案，是实现国家治理现代化的重要手段。“三治结合”首先是一种制度化治理，作为转型时期国家治理乡村社会的基本方略，其既是一种治理体系，也是一种治理体制，还是一种治理制度。一系列中央文件、国家政策、法律法规对“三治结合”做出了明确规定，并对村级组织体系、村民自治管理体系等完备的乡村治理体制机制，赋予“三治结合”坚实的制度保障，实现了乡村治理的制度化。其次，“三治结合”是一种民主化治理。民主化是实现国家治理现代化的核心要素之一，在“三治结合”乡村治理体系中，村民自治是核心内容，法治和德治都是围绕村民自治而展开，其本质是以人民为中心的一种民主化管理。第三，“三治结合”是一种法治化治理，要求自治、法治、德治共同作用，德治和法治是基层社会自治的主要规范，自治和德治离不开法治的保障；另一方面，行政决策和执行若失去了法律作为其理论支撑，自治会变为“盲治”，将会趋于不合理、不合法。化解基层社会矛盾必须依靠法治化，通过法治对治理进行规制和保障，减少随意性，有效控制治理风险[3]。村民自治和德治都必须在法治轨道内行驶，法治保障村民自治和德治的顺利进行，充分体现了乡村治理的法治化。第四，”三治结合”是一种社会化治理。在乡村治理中，德治的“软”约束力一方面能够聚焦农村思想道德领域的突出问题，另一方面德治可以充分调动社会各方面力量，实现乡村治理的社会化。此外，在治理手段方面采用现代科技，实现乡村治理数字化技术，进行网格化管理和精细化服务，实现了治理的智能化。总之，“三治结合”既坚持了村民自治这一基本制度，强调了乡村治理的民主化；又以法治建设为核心，体现了乡村治理方式的法治化；并采用德治调动社会力量，实现了治理的社会化；而且适应现代乡村发展的要求采用智能化治理，符合我国社会整体发展的趋势。“三治结合”契合中国乡村治理现状，有助于激发乡村治理活力，找回乡村发展的自主能动性的判断与构架。

1.2 “三治结合”是落实乡村振兴的战略要求。《乡村振兴战略规划(2018-2022)》 针对乡村振兴什么，怎样振兴等问题做了具体部署。首先，组织振兴要求完善乡村治理体系，通过组织振兴，让基层党组织引领基层各组织参与建设管理[4]，这不仅能发挥基层政权组织的功能，还能让村民委员会的自治功能得到发挥。这也是实现自治、法治和德治“三治结合”治理的有效途径[5]。其次，除组织振兴，其他振兴任务也与“三治结合”密切相关。比如，产业振兴离不开“三治结合”，“三治结合”能够更好地对农业生产进行统一指导，同时，产业振兴也需要一定的自我管理空间，过于严苛的宏观管控不利于其发展。第三，“三治”的发展离不开品德好、修行佳、有法律素养的人才助力。文化振兴是“三治”结合的德治支撑，自治中的德治常常宣扬的“诚实守信、团结友爱、尊老爱幼”等都是流传下来的传统优秀文化。此外，“三治结合”可以促进乡村生态振兴和产业振兴。五大乡村振兴任务本身就是紧密联系的共同体，他们在内部相互影响，相互促进。

1.3 “三治结合”是满足人民群众美好生活需要的重要保障。基于我国社会新的主要社会矛盾，人民需求日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的都有了新的要求。“三治结合”有利于提升村民的获得感、幸福感和安全感，是满足人民群众美好生活需要的重要保障。

1.3.1 “三治结合”有利于保障村民参与权，增强村民的获得感。村民自治是体现村民参与乡村治理、实现当家做主的基本制度。由于长期的封建压迫以及法律意识的不健全，农民享有的权利并没有得到充分实现。“三治结合”以村民自治为主体，德治和法治软硬兼施，并力推动村民自治。在“三治结合”乡村治理体制中，国家治理“授权”给乡村，让村民充分行使自治权，并以国家力量进行引导和兜底保障，提升了村民的地位。“三治结合”治理体制能够满足人民群众重大事项的参与权，真正实现基层群众当家做主[6]。从乡村治理的最终目标来看，“三治结合“乡村治理体制立足于村民的根本利益，旨在不断提升村民的获得感。

1.3.2 “三治结合”有利于满足村民的精神需求，提高村民的幸福感。乡村振兴背景下我国农业生产力水平显著提高，村民物质生活条件不断改善。但乡村社会的道德传统、价值体系不断流逝，严重影响了人们的幸福指数。“乡风文明”是乡村振兴的灵魂和保障。“三治结合”融入德治元素，将德治作为乡村治理的重要手段。“三治结合”是传统与现代的结合。一方面，乡村德治充分挖掘和传承乡村传统优秀道德规范。乡村振兴背景下乡村地区的法律体系越来越健全，部分村民因为小小的纠纷对簿公堂，致使村民邻里关系紧张。当然这并非有错，但历史传承下来的、蕴含着一定道德要求的非正式制度有时更能缓和轻柔地处理好这些问题。在遇到纠纷时村民多数还是更倾向于优先本着人情、礼俗采用传统方式来调解。将乡村传统道德文化融入乡村治理体制当中，满足乡村人民的实际需求，增强人民的幸福感。另一方面，“三治结合”乡村治理体系的德治积极构建现代道德规范体系，为村民筑构精神堡垒，使村民感受到满满的幸福。总之，德治作为一种道德力量的柔性治理被纳入“三治结合”体系当中，并以广大村民为主体，以乡村传统优秀文化为根基，充分吸收现代社会先进文化因素，加强村民的思想道德建设，能够塑造文明乡风，促进乡村社会的和谐，最终实现乡村治理现代化和善治，进而增强村民的幸福感。

1.3.3 “三治结合”有利于保障村民的合法权益，提升村民的安全感。法治在“三治结合”治理体系中处于核心地位，既引领乡村治理，同时也是乡村治理的兜底保障。国家颁布一系列乡村立法，明确村级自治组织的权责边界、规定农民权利、规范乡村生态环境等法律规范；通过乡村司法化解乡村矛盾、打击乡村黑恶势力，并采取“一村一法律顾问”、“一村一警务助理”、建立村司法行政服务站和调解室等方式实现司法服务全覆盖；通过严格执法、依法执法、文明执法，防止乡村执法不规范和不作为行为；通过乡村法治宣传教育，引导大家自觉学习相关法律知识，增强乡村基层干部和人民群众的法制观念，通过加强乡村法治建设，确保乡村的社会安全、公正，在国家强制力的保障下，在村民生活的各个方面都能为其合法权益筑起堡垒，有利于提升村民的安全感[7]。

2 “三治结合” 乡村治理体制面临的挑战

2.1 “三治结合”整体治理理念贯彻不足。在当前我国的基层治理中，自治、德治、法治各自在一定程度上发挥着作用，但是并没有实现深度融合，不能发挥出整体效能。首先，在制度上没有贯穿“三治结合”整体治理理念，缺乏对“三治结合”乡村治理进行统筹指导，没有形成专门的“三治结合”乡村治理的管理机制，相关工作分散于多个部门。其次，对“三治结合”的创新实践未能运用系统思维进行整体机制设计和载体创新，没有将其整体作为一个治理工具，而是作为一个工具箱，从中分别提取自治、法治、德治工具，对其进行改造升级并加以利用，而不是将三种工具进行整合改造成更强大的新型治理工具。再次，民众没有从思想上接纳“三治结合”整体治理理念，这样违背了“三治结合”的核心要义，不仅会阻碍乡村治理体系构建，也会阻碍乡村整体发展。

2.2 “三治结合”面临治理主体和治理对象的结构性调适。今日之乡村是“变动不居的乡村”，一方面，在新型城镇化浪潮冲击下，大量农村中青年走出乡村，乡村地区法律专业型人才严重流失，公共法律服务发展落后，而村民的法律需求却日益增强。另一方面，在乡村振兴战略下，国家和社会力量入驻到乡村，治理主体和治理对象产生高度的变动性，具有极大的结构性转换。“三治结合”乡村治理体制面临治理主体和治理对象的结构性调适，治理主体是谁？治理对象又是谁？这是“三治结合”得以提出的历史性背景，也是“三治结合”面临的历史性挑战[8]。单一的村民自治是传统的乡村治理方式，主体和对象都是村民。“三治结合”乡村治理体系中的村民自治的实现，仍然依靠农村地区村民群众的自我管理与自我服务。一方面，当代乡村“空心化”现象日益严重，撕裂着传统乡村共同体，农村中青年农闲时来到城市谋求发展，农忙时返乡，其流动性大，难以对其进行管理，而少数在城市买房生活的富裕农民身份和户籍仍得不到改变。另一方面，国家、社会力量逐步融入社会，使乡村治理主体和对象具有了多元性。振兴乡村单凭农民的力量是完全不够的，国家和社会力量必须一同参与，实行党建引领“三治结合”，提升国家力量的引领和指导作用。同时，大量社会力量也入驻乡村，共同介入乡村治理，形成了乡村治理中的多元主体，进而推动了“三治结合”乡村治理体制的顺利运行。依据我国法律，村民是村民自治的主体，而对村民的定义却没有作出明确规定，在实践中村民资格的取得主要根据户籍所在地。这导致乡村社会流动性较大，乡村治理主体和对象存在极大的可变性和不稳定性。村民的流失带来了乡村传统共同体的解构，国家和社会力量的介入构建出新的现代乡村共同体[9]。

2.3 “三治结合”面临治理规范的优化整合。随着传统乡村共同体的瓦解，附着于传统乡村共同体的治理规范资源也日渐式微。首先是乡村传统道德规范的流失。乡村传统道德规范是在村庄共同体内部自发形成的一种内生治理资源，但由于大量城市文化的冲击，乡村传统文化渐渐消失。乡村社会转型期的价值体系还未形成，“农民过度追求现代性的价值观，导致乡村社会原有的价值体系崩溃”[10]。其次是法律规范的缺失。我国虽已出台《乡村振兴促进法》，在法律上有了全局性、系统性保障，但其属于典型的促进法，涉农法律体系依然不健全，对乡村治理所存在的各种问题无法面面俱到。再次，村规民约作为村民自治的主要治理规范存在一定的形式化。目前许多村庄的村规民约处于形式化状态，在村规民约的制定上，没有充分听取到全体村民的意见，某些村规民约成为应付上级检查的虚置性规约。村规民约的形式化一定程度上挫伤了村民自治的积极性，降低了村民对村规民约的认同感，沦为“稻草人”，没有产生出其应有的道德规则作用。

新时代的治理已迈入新阶段，在乡村振兴的背景下，推进“三治结合”乡村治理体系现代化迫在眉睫。在理清“三治结合”的时代意义下，解决“三治结合”存在的问题，不断推动“三治融合”乡村治理体系走向规范化与科学化，稳步推进共治理念下三治联动的治理体系建设，是迎接时代考验的基石，更是全面推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。