善用积分制提升基层治理效能的优化路径——基于浙江省杭州市的调研与思考

■赵晓雯 吴 昌

近年来，全国许多地方将积分制引入基层治理，探索出了“事件性解决”向“规则性解决”转变的有效方法。本文基于浙江省杭州市的考察，指出了积分制运用中存在的规则设计有待完善、适用范围有待优化、基础保障力度有待加强等问题，从完善制度设计、加强宣传引导、健全保障体系、深化利益联结等方面提出了相关建议。

一、积分制治理的主要成效

（一）基层党组织领导作用增强

通过实施积分制，基层党组织实现普通党员管理、服务群众工作常态化，有助于增强党在基层的领导，发挥党员先锋模范作用。余杭区、临安区、建德市等地对入党对象日常行为量化考察，以真凭实据的“积分”让人信服，摆脱了部分地区选举投票时缺乏参考的尴尬和长期困扰的宗族势力影响，把好了党员“入口关”。建德市新安江街道府西社区建立“党员微光服务积分制”，对党员参与活动的情况进行积分，建立电子档案，并给予相应的奖励。服务时间30分钟以上的，可进行积分，不足1 小时的，按1 小时计算，每小时积3 分。同时，每年召开党员表彰会议，对年度积分前10 的党员进行表彰。

（二）群众参与治理积极性提高

在积分制下，群众的主体地位贯穿于制定、实施、监督等全环节，确保了群众的知情权和参与权，有助于群众主体作用发挥。同时，基层事务实现由“公家事”到“家家事”、“任务命令”到“激励引导”的转变。萧山区众联村推出“共富积分”“信用积分”双轨制运行体系，村庄事务由干部派发变成全体村民公开报名、在线抢单。参与村务治理的村民占比升至90%以上，志愿者队伍从不到10 人发展到近900人。余杭区中泰街道创建“志愿服务积分时间银行”，鼓励居民通过参与社区会议、民主协商议事、矛盾纠纷化解等获取积分，居民可凭积分兑换实物或服务，其中新明社区志愿者队伍就由20 人发展到160 人，累计开展志愿服务900 余次。

（三）基层工作和治理成效提升

积分制与产业发展、环境整治、公共服务等工作结合，细化成积分指标，有助于凝聚多方力量，打造共同富裕现代化基本单元。上城区探索“党群安家”积分制管理，以社区治理为主导，鼓励流动党员参与经济发展、城市创建、党群服务等工作。其中草庄社区多名流动党员共向“草庄社区爱心公益基金会”捐赠100 余万元，帮助了400 余名因病致困居民。临安区太湖源镇高云村将垃圾分类工作与积分评价挂钩，统一发放安装智能芯片的分类垃圾桶，由后台根据桶内分类、重量等情况自动生成积分，农户凭积分换购生活日用品，日均参与率达100%，分类正确率超95%。

二、存在问题及成因分析

（一）计分规则设计有待完善

一是积分差距拉大带来兑换的不公平。现有积分制多由基础项、加分项、扣分项组成，按家庭计分兑换奖励，但不同家庭因人口、年龄、身体等差异，对不同计分项目的参与程度存在差别，如参加志愿服务的次数和内容。这导致优势家庭积分获取越来越多，其他家庭相对偏少、排名靠后，一定程度上带来积分兑换福利的不公平，使一部分人积极性减弱，甚至不再参与。一些群众就反映，“人多的家庭，志愿服务多，加分就多，但是这些活动我们都参与了，可人少分数不够，只能看着好的东西被他们兑换走，剩下的就是一些一般的东西，还不如自己花钱买省心”。二是分值获取方式不当造成积分的不合理。一部分群众利用规则漏洞，“占小便宜”“为积分而积分”，把“好经念歪了”。例如，对于互帮互助行为可计分，个别群众通过“造假”来“刷积分”。又如，对于垃圾处置规则，分类正确就可计分，没有垃圾却不计分，这使得一部分人通过“生产垃圾”换取积分。一部分群众反映，“我做到环保，没有垃圾产生，这难道不好吗？不是更应有积分奖励才对吗？”“哪里有垃圾越多分数就越高的道理，没有垃圾就不能有积分？就是文明或不文明了？”这些实际上偏离了积分制的本意，淡化了群众的主体意识，也增加了治理成本。

（二）积分制适用范围有待优化

一是面临道德伦理之困。在以往，尊老爱幼、互帮互助等行为本是“天经地义”“举手之劳”之事，是否要纳入计分项目还有一定争议，且纳入后如何科学界定和有效证明一直是难题。例如，积分制中的公益活动项目，如何区分群众做的是“公益”还是“好事”，若纳入“公益”是否要证明，若事事都要证明不仅繁琐，也会面临“造假”问题，甚至令人“反感”。加之社会关系趋于疏离，利益激励下会诱发道德风险。一些群众就指出，“有的人觉得做好事是为了积分和好处，做事的人就感觉‘变了味’，有时索性还不如不做，免得被说三道四”。二是面临合理合法问题。对于积分多者享有银行贷款、承接小微工程等优惠或优先权，一些群众表示不认可，指出有违法之嫌。例如，积分分数高并不说明群众信用就好、有偿贷能力，反而会诱发信贷问题。对于纠纷矛盾、交通违章等纳入积分管理，一些群众也觉得不合理。群众就指出，“交通违章与村里没有多大关系，况且已处罚过，再纳入管理不太妥当”。

（三）基础保障力度有待加强

一是物资来源还比较单一。有充足的可供兑换的物资是积分制运行的保障。现有物资主要靠财政拨付、企业赞助和村里投入，虽不乏乡贤、企业赞助，但总体有限、来源不够多元。一些村干部就指出，“发展好的村，获取资源多点，但还是得省着用，奖励的东西也比较一般。由于没有太多实际好处，企业很难参与进来”。二是管理力量还比较薄弱。由于积分制的宣传、制定、实施与管理，都需要一定的专业知识和管理能力，但村社日常事务多、管理人员少、能力不足问题仍较普遍。一些村干部就指出，“我们现在虽然安排了专门的人进行管理，但有好多东西还不懂，而且对我们来说工作量增加了，但没有补贴，也没政策可以发，积极性无法保障，主要靠个人奉献了”。因此，凭现有保障力度，积分制要提升吸引力、扩大覆盖面、发挥大作用、确保持续性就比较困难。

三、有效运用积分制的优化路径

（一）完善制度设计，把稳积分制运用方向

一是不断完善制度文件。借鉴浙江嘉兴市、北京顺义区、上海青浦区等地有关积分制的制度文件，结合地区实际，出台积分制治理管理实施意见，构建村社党支部书记主责－属地干部指导－村社党建网格长监管－家庭户参与的“积分制”工作体系。鼓励村（社区）制定个性化项目，优化加减赋分项目清单。二是建立多元计分方式。既要考虑不同家庭情况，又要突出个体激励性。建议根据各村社实际，对党员、志愿者、网格员等分类建立计分规则，让尽可能多的人持久参与其中。例如，海南省昌江县，对于村“两委”干部、乡村振兴工作队队员等主要用于履责考评，对于村民主要用于激发参与积极性。三是动态调整计分内容。突出群众主体作用，在坚持核心机制不变的前提下，围绕治理中的重点任务和突出问题，动态调整积分内容和对象，确保工作有效推进。同时，在符合法律法规和农民合法权益的前提下，坚持“有奖有罚、奖罚分明，以奖为主、以罚为戒”的基本原则，科学合理区分积分制介入日常生活的边界，防止积分制做法泛化。

（二）加强宣传引导，造浓积分制运用氛围

一是注重做好政策宣传。通过微信、广播、走访等方式，提升群众对积分制和相关政策的认识，引导群众成为积分制实施的主体，形成向善向好的良好氛围，在各环节始终履行民主程序，让积分制有坚实的群众基础。二是对标学习先进典型。学习借鉴全国各地好做法，为本地积分制开展提供参考。宣传表彰本地特色做法和先进人物，尤其是注重精神激励，引导群众形成强烈的主体意识，从而组织动员起村民。三是发挥党员示范作用。深入推进“争星晋位、全域建强”行动，用好比拼赛马场，发动党员联户代表带头积分、引导积分。建立“1＋N”工作机制，由一名党员带领若干群众参与村社治理，进一步提升村社综合治理水平。

（三）健全保障体系，夯实积分制运用基础

一是加强资金保障。以现代社区建设为契机，建议省、市、区（县）、镇（乡、街道）设立专项经费，建立健全“政府投入+ 村集体经济收入+ 社会捐献+ 联系（定点）单位扶持”的多元投入保障机制。根据村社经济基础和发展需要，合理统筹经费使用，鼓励企业及社会帮扶、乡贤捐资助力。二是推进数字赋能。依托数字治理平台，开展积分数据收集、汇总及统计等工作，完善日常管理，让积分“随身记、随身查、易兑换”。三是加强人才建设。持续做好网格化人才培养，鼓励和引导不同主体参与基层治理，为积分管理提供人才支撑。

（四）深化利益联结，确保积分制运用长效

一是壮大集体经济。深化“两进两回”和党建联建机制，在推动更多的治理资源“下村进社”的同时，创新“共富+”路径，做优做强“共富带”“共富联合体”等特色载体，壮大村集体经济，根据村社实际，通过“股份+ 积分”等模式将集体经济收益与积分制治理结合，用于积分制度的物质支持，激发群众参与积分制治理。二是加强责任激励。按照“办公区域最小化，便民服务最大化”的原则，将积分制与现有网格工作紧密结合，推出“干部工作积分制”激励措施，让干部和工作沉到一线、干到一线、落实到一线，全面提升为民服务水平和群众满意度、幸福感。例如，浙江省乐清市探索“积分+ 人大代表联络站”，将人大代表履职纳入“积分制”管理进行量化赋分，建立“一季度一积分一测评”管理机制，构筑为民服务“连心桥”。三是紧扣群众需求。针对“一老一小”等群众重点需求，通过微信、进户访谈、座谈会、议事会等多种形式，广泛征求意见建议，及时反馈群众提出的问题、面临的困惑，确保积分制的制定与实施最大程度符合群众需求和利益。□