强化本市农村集体经济组织法治能力研究——以青浦区为例

■余 翔 徐纯晔 潘雨菲

强化农村集体经济组织法治能力、保障农村集体经济高质量发展，事关广大农民切身利益、社会稳定和乡村振兴大局。青浦区政协社会和法制委员会组成调研组，到有关部门、街镇、区人民法院开展了认真调研，并赴本市闵行区、广州市番禺区、佛山市禅城区等地考察，区内外共涉及14 个行政村、1 个涉农居委会。调研组深入分析了现状和存在问题，着眼全市提出了四方面共十五条建议。

一、青浦区农村集体经济组织概况

（一）历史沿革

青浦区农村集体经济组织始于上世纪五十年代中期建立的高级农业生产合作社。1961 年中央《农村人民公社工作条例（修正草案）》明确“三级所有、队为基础”的集体所有制性质。改革开放以来，村民小组逐步弱化，目前绝大部分已不再单独会计核算，收支由村级通过往来科目核算。上世纪80、90 年代，镇村兴办了一批集体企业。2014 年开始农村集体经济产权制度改革后，组建的村经济合作社、镇（街道）经济联合社属于新型农村集体经济组织。农村集体经济组织不包括农村供销合作社、农村信用合作社、农民专业合作社等合作经济组织。

（二）组建情况

2014 年开始，青浦区分三年完成了184 个村、7个涉农居委会的村级产权制度改革工作，并成立了194 个村级经济合作社。2016 年－2017 年，推动实现村社功能分离、分账管理。2016 年－2018 年，镇级集体产权制度改革全面完成，11 个街镇全部成立经济联合社。2019 年－2022 年，累计完成6 个经联社建账，目标是实现镇级财政、集体资金分账管理。

（三）运行体制

根据《关于本区村民委员会与村社区经济合作社实行功能分离和分账管理实施意见》，村民委员会主要负责村民自治工作、承担上级交办的行政事务性工作，经济合作社主要负责集体资产的经营收益类事务、独立开展经济活动。村经济合作社和街镇经济联合社均制定了各自章程，内部架构基本完善，均相应成立了社员代表大会、理事会和监事会。

（四）法规制度

2020 年5 月发布的《民法典》将农村集体经济组织规定为特别法人。2022 年12 月，《中华人民共和国农村集体经济组织法（草案）》首次提请全国人大常委会审议。《上海市农村集体资产监督管理条例》2020 年12 月修正。青浦区农村集体“三资”管理制度于2020 年9 月修订，含8 方面35 项制度。2023年，区府办印发《关于进一步促进农村集体经济高质量发展的实施方案》。

二、主要成就和存在问题

近年来，青浦区委、区政府大力推动落实乡村振兴战略，财政投入包括对村委会托底保障、镇村“以奖代拨”力度不断加大，农村集体“三资”管理不断加强，农村集体经济实力不断提升，2022 年底全区农村集体净资产比产权制度改革前的2013 年增长76.67%，法治乡村建设不断深化，2021 年村居换届选举顺利完成，涌现出不少全国民主法治示范村、市级乡村振兴示范村、市级美丽乡村示范村，农村改革发展稳定势头良好。

调研发现，农村集体经济组织法治能力方面还存在一些问题，如制度体系还不完善、治理结构有待优化、法治能力有待强化、遗留问题隐患较多等，和乡村振兴特别是组织振兴、人才振兴要求不相适应。其中，有个别性问题，也有一般性问题。分析其原因，有些因为上位法律法规不够健全，有些因为以往的遗留问题延后到当下暴露出来，有些因为改革探索中各方认识还不统一，还有些因为层层落实制度递减效应。这些问题并非青浦区独有，从侧面说明大力提升本市农村集体经济组织法治能力十分必要，全市面上要更加重视、研究出台相应政策措施，上下联动、系统治理。

三、若干对策建议

（一）更加重视完善制度体系

一是尊重农村集体经济组织的独立民事主体地位。党委、政府及其部门领导首先要带头区分村委会与村经济合作社、区分镇财政与镇集体经济，促进其各司其责。既加强党建引领、制度建设、配强人才、服务保障、监督管理，又要发挥基层积极性、主动性、创造性，不越俎代庖、不干预正常经营。完善“村账镇管”，让会计人员更加熟悉村具体情况。

二是及时制订成员资格标准。这是农村改革发展稳定绕不开的基础性工作，也是基层农经工作者十分盼望解决的问题。待全国立法统一标准后，建议本市部门及时出台市级统一标准，所在区应结合实际，及时配套出台操作口径，规范纠正基层一些不合理的做法，比如对外嫁女、继承权等问题的分歧。

三是切实防范村级资不抵债风险。有的村已出现村社双双负净资产。随着村级开销不断增长包括福利攀比，未来全市可能有更多双双负净资产的村社。为此，青浦区财政局、区农业农村委近期正在对村委会运转支出调研，进一步健全村级组织运转经费保障制度。建议市级相关部门加强调研，给予更多指导和政策支持。农村集体经济组织若参与中高风险经营活动，一般应以依法出资成立公司的方式，并以出资为限承担债务责任，项目结束后应及时清算注销。建议市区有关部门拟订农村集体经济组织审慎类、禁止类行为清单，建立评估预审和事前法律审核制度，提前筑好“防火墙”。

四是抓紧完善相关制度规范。建议市主管部门加强政策文件梳理、完善上位依据，同时由所在区政府将其纳入重大行政决策和规范性文件管理。具体可由市区两级农业农村部门会同民政、司法等部门，借鉴各地经验，修订制订农村集体资产和农村财务管理、农村集体资产交易管理、农村集体经济组织预决算制管理、农村集体经济组织股权管理、村级重大事项决策“四议两公开”规定、镇村级“三重一大”事项标准、镇村农村集体经济组织示范章程、发挥驻村律师团队作用加强农村集体“三资” 依法管理等制度，并分别以市区两级政府名义发布。

（二）更加重视健全治理结构

一是厘清“政社”关系。鉴于实际存在问题，《上海市农村集体资产监督管理条例》第五条规定“农村集体经济组织应当与乡镇人民政府、村民委员会实行事务分离、分账管理”，以及《关于本市开展村民委员会与村级集体经济组织分账管理工作的指导意见》等文件已实施八年，需要开展政策修订、完善具体措施。至于街镇经济联合社理事长为镇党委书记（街道党工委书记）兼任问题，建议本市相关部门研究闵行、嘉定等区调整后的分设模式，分析各自利弊，按照《关于推进本市农村集体经济组织产权制度改革的若干意见》精神及时细化、加以规范。

二是鼓励召开成员大会。落实好相关制度，唤醒成员意识、集体意识、责任意识。首先，在相关市级、区级制度文件中，要明确成员大会是镇村集体经济组织的最高权力机构，避免文件中以“成员代表会议”直接代替“成员大会”。其次，具体剖析不召开成员大会的原因，是群众不关心、人多麻烦、召集费用大还是基层怕出问题、怕受监督，对症下药，比如可借鉴如何召集住宅小区业主大会、股份公司股东大会的成功案例。

三是做实做强监督体系。首先，加强依法监督。建议市区镇三级人大定期组织开展农村集体经济相关法律法规执法检查，人民法院、人民检察院及时编写司法建议、检察建议、案例说法。其次，加强党政监督。由所在区将农村集体经济发展质量、风险防控列入对镇、村的绩效考核。充分发挥街镇纪委作用，强化巡察工作延伸到村制度，提高巡察工作质效。加强各级农经机构建设，提升建章立制、监督执法能力。加强对村级审计监督的财政保障，建议普及一年一审。再次，加强内控监督。各区一般已有相关制度，但执行力度不够，区镇两级需督促落实，并出台奖惩机制。最后，加强民主监督。配强村务监督委员会、村经济合作社监事会成员，其主任、监事长不必由村党支部班子成员兼任。由市有关部门组织编写村务监督、监事会工作指南，探索选聘“外部监事”。强化本市村务公开工作，全市统一制定模板，统一推广村务公开微信小程序，不断拓展公开内容、加大公开深度，持续推进村务公开规范化、程序化、信息化。

四是用好管好法律顾问。建议市区两级司法部门研究深化“一村一顾问”制度，加大财政支持力度，将法律顾问服务范围延伸至农村集体经济组织。明确村法律顾问工作职责及制度，加强考评激励，同时保障其知情权、建议权，比如法律顾问可列席村级重要会议，农村集体经济组织适当增配法律顾问费用预算。

（三）更加重视强化法治能力

一是加强基层人才保障。农村集体经济组织由乱到治、长治久安、高质量发展的关键还是人才。特别是在村党组织书记、村委会主任、村经济合作社理事长普遍“三个一肩挑”的情况下，基层组织带头人的“领头雁”作用非常明显，但合适的也很难找，需要大力培养。鼓励律师担任驻村法律顾问，基层需要更多业务精湛、热心公益的驻村法律顾问人才。区镇两级要高度重视村级财经统计员队伍建设。

二是强化基层法制培训。建议市级农业农村部门、司法部门牵头组织编写基层镇村干部法律应知应会读本，由市级政法部门牵头组织公检法司汇编相关案例，所在区将“法治能力和素养”“公章与档案管理”“村级组织常见风险防范” 作为基层干部专题培训必修课程，将培训对象从村“两委”干部拓展到村务监督委员会、村经济合作社理事会、村经济合作社监事会成员、村条线干部、驻村干部、大学生村官和“三支一扶”等人员，实行结业考试制度，做实“法治带头人”“法律明白人”培养工程。

三是探索开展法治体检。建议市区两级司法部门总结为民营中小微企业法治体检的经验做法，协调人力物力财力，发挥高校法律专业师生志愿者等作用，结合对村社组织年度审计，结合对村法律顾问考核管理，探索对村级集体经济组织开展法治体检。同时，尝试结合每年一次的成员大会或成员代表大会，推行农村集体经济组织述法制度，加强自查自纠，强化法治意识。

四是优化整合管理平台。建议全市在相关区开展“乡村大脑”“村务共治”等管理平台试点，市区两级联动，优化整合涉农平台，便于农民群众、基层干部查询使用。

（四）更加重视解决遗留问题

一是积极处置遗留问题。随着时间的推移、关键证据的不断灭失、当事人和知情人的逐渐老去，农村集体经济组织的资产和合法权益存在流失风险。建议市区两级应深入、扎实推进清产核资工作，抓紧清理历史债权债务和“问题合同”，抓紧清查并注销僵尸企业，抓紧稳妥处置历史包袱、排除“地雷”。

二是整治现有突出问题。建议借全市促进农村集体经济高质量发展的东风，结合本市乡村振兴领域专项巡视问题整改，属地区委、区政府进一步加大清理整治力度，有病治病、无病防病。

三是稳妥解决瓶颈问题。“空壳村”撤建制是农村改革发展中最难的问题之一。不少“空壳村”群众对撤建制的呼声十分强烈。建议本市相关部门加强对“空壳村”问题的政策调研，编写市内外范例、常见问题和处理经验、工作指南，由所在区委、区政府组织拟订“空壳村”撤制工作行动计划，具体由镇党委（街道党工委）负总责，积极稳妥推进。□