上海实现农业现代化的瓶颈、原因与路径选择

■戴伟娟 刘香吉

上海作为我国最发达的地区之一，非农产业发达，反哺农村能力强，农民非农转移程度高，农地流转水平高，在农业现代化方面有天然优势。上海要在2025 年率先基本实现农业现代化，需要找出短板、分析原因、破解瓶颈、找出可行的路径。

一、上海实现农业现代化的主要瓶颈在经营组织环节

1.农业生产和产出环节的现代化水平位于全国前列。 上海在科技贡献率、机械化水平、设施化水平等方面都表现突出，土地产出效率较高。2022 年上海市的农业科技进步贡献率达到80.13%，上海郊区奶牛、生猪良种率达100%，水稻和蔬菜良种覆盖率达到95%以上，耕种收全程机械化综合指标达到96%以上，秸秆综合利用率达到96%，畜禽粪便处理利用率位居全国前列。早在2017 年前，上海所有耕地基本均为可灌溉地，农业设施化水平位于全国前列。从产出情况来看，上海谷物单产位居全国前列，其中水稻平均单产长期位居全国第一。

2.农业经营组织环节薄弱，农业规模化程度整体上偏低。 生产关系调整滞后，使得太多的就业人员滞留在农业，农业经营规模化程度难以提高。第三次农业普查数据显示，至2016 年底，上海55.89 万农户中，规模经营户只有0.79 万户，比例仅为1.41%，低于全国平均水平（1.9%）。

3.农业劳动生产率偏低，成为上海实现农业现代化的短板。 农业经营规模化程度偏低直接拉低了农业劳动生产率，而农业劳动生产率作为评价二元经济结构的核心指标，是反映农业现代化水平的重要标志。与全国的情况类似，上海的农业生产效率偏低，甚至低于全国平均水平。2021 年，上海第一产业劳动生产率为4.00 万元/ 人，低于全国平均水平（4.87 万元/ 人）。偏低的劳动生产率使上海二元经济结构特征非常明显，远未达到发展中国家水平。2021 年，上海的二元对比系数为0.12，远低于国际上发展中国家的标准（最低为0.31）。

二、农业生产关系调整滞后于生产力发展是深层次原因

从农业生产力来看，目前上海农业生产力水平已经达到很高的水平。如果以机械化水平作为实现农业现代化的标志的话，上海已经实现农业现代化。但从生产关系来看，随着生产力的提高，从土地自发流转到政府鼓励土地流转，劳动者与生产资料相结合的方式做出了相应的调整，但因如下几个原因导致农业生产关系难以调整到位。

1.市场失灵：仅通过农地市场化流转很难全面实现规模化经营。 我国促进土地流转政策推动多年，超小规模经营模式仍未发生实质上的改变，因为土地的集中存在市场失灵。一方面，土地的细碎化初始配置和土地的不可移动性，使得土地供给和土地需求难以匹配，即便能够通过流转扩大经营面积，但仍难达到适度规模。另一方面，农地具有非完全商品属性，承载了“乡愁”、家族“根”文化、“退路”等属性，经济利益最大化不是农户是否流转土地的唯一标准。

2.集体无力：农村集体缺乏调整农业生产关系的动力。 作为农村土地的所有者的农村集体，缺乏调整农业生产关系以适应生产力发展的动力。一方面，农村集体领导人缺乏基本动力。农村集体可以选择发挥“统”的功能，像松江一样把农地按照适度规模包给专业农户，实现适度规模经营；同时，我国目前的政策也允许维持现状不变，不采取行动成为大多数农村集体领导人的最优选择。另一方面，农村集体领导人缺乏足够的政治动力。松江区由上而下的政治力量是推动家庭农场模式成功的初始动力。

3.政策乏力：目前发展家庭农场的措施重在扶持规范而非 “新立”。 自2007 年松江探索家庭农场模式以来，上海一直在推动发展家庭农场，但政策的着力点不在推动家庭农场的“新成立”。如2021 年实施的《上海市促进家庭农场发展条例》规定，家庭农场应当通过农村土地经营权公开流转平台获取农村土地经营权，并对被认定的家庭农场的生产经营提供扶持、指导、技术服务，但并未对各涉农区或农村集体发挥“统”的作用提出要求。

总体来看，农业劳动生产率偏低的原因是生产关系滞后于生产力发展水平，但在调整生产关系方面存在市场失灵、农村集体缺乏动力的情况，需要政府介入并采取有效措施。推动农户适度规模经营，或者推动大户或资本进入农业实行大规模经营，都可以提高农业劳动生产率。路径如何选择需要考虑中国式农业现代化的本质要求。

三、中国制度为中国式农业现代化道路提供了方向和新的选择

与私有制国家的农户相比，中国的农户有两个特别的制度背景：农村土地集体所有的土地制度和“为人民服务”的中国共产党的领导。

1.农村土地集体所有制提供了通过经营方式内部调整实现农业规模化经营的通道。 我国的土地制度在促进农业规模经营方面具有天然优势，关于这一点尚未引起足够的重视。农村集体是农村集体土地的所有权人。历史上，在农业生产力水平较低、农民非农转移未实现时，家庭承包经营优于集体经营，农村集体把农业经营模式由集体经营转为农户承包经营，获得了中央的肯定。现阶段，部分农村家庭已经退出农业、部分家庭以农业为副业，农村集体可与时俱进，在农户自愿的前提下，“变平均承包为专业承包”，把承包地按照粮田和非粮田，以及两者的适度规模标准划分为块，发包给以农业为主业的成员家庭。从而通过农村集体内部的农业经营方式调整实现农业规模化经营，做到日韩等土地私有制国家做不到的农业经营规模化。

2.契合社会主义性质和党的宗旨的是 “以农户为主体的适度规模经营”。 一方面，中国式农业现代化应是“农户”的农业现代化。习近平2023 年3 月15 日在中国共产党与世界政党高层对话会上的主旨讲话中提到，“我们要坚守人民至上理念，突出现代化方向的人民性”。中国式农业现代化应让留在农业的农户享受到规模经营的好处，体现中国共产党“为人民服务”“保证和支持人民当家作主” 等宗旨，而不是通过建设现代农业园区或农业招商引资圈地，挤占农户实现规模经营的机会。另一方面，中国式农业现代化应是“适度规模经营”的现代化。要达到“共同富裕”目标，应让更多的农户享受到规模经营的好处，既要避免雇佣劳动和粗放经营，又要避免把农业当副业经营。总之，以农户为主体的适度规模经营模式区别于以雇佣劳动为特征的资本主义性质的经营模式，也区别于剥夺农户规模经营权的“富了老板忘了老乡”的大规模圈地经营模式。

四、以升级农业双层经营体制为切入点补规模经营短板

目前公认的实现适度规模经营的两条主要途径：土地流转型和服务带动型，前者存在市场失灵，难以实现农业适度规模经营；后者不能解决农业兼业户众多带来的人口滞留农业问题，农业劳动生产率得不到实质性提升，农民共同富裕难以实现，农业适度规模经营促进政策需要新的思路。

1.走 “全域” 农业适度规模经营之路，全面提高农业劳动生产率。 上海有条件，也有必要走农业适度规模经营的道路。一是上海农业劳动力非农转移比较充分，为适度规模经营提供了条件。早在2019 年上海农村承包地的流转率已经达到85%。二是有现成的经验可以借鉴。松江区始于2007 年的家庭农场模式的探索提供了成功经验和标杆。根据《上海农村统计年鉴2021》，2020 年松江区第一产业劳动生产率为11.5 万元/ 人，高于2021 年的苏州。三是可大幅提高农业劳动生产率，率先实现农业现代化。如参照松江的户均经营规模和农业部规模经营标准计算，上海至少还有14 万－17 万人需要转移出来，农业劳动生产率可以提升到8.7 万－13 万元/ 人。

2.以升级双层经营体制为抓手，探索农业适度规模经营的上海路径。 如上所述，土地细碎化占有情况下通过土地的市场化流转难以达成适度规模经营目标，农村集体领导人缺乏动力，需要政府强力推动和引导。一是释放政策信号，整体推进农户适度规模经营。一方面，要释放政府决心推进适度规模经营、让农民成为体面职业的政策信号，让愿意以农业为主业的农户有机会像松江农户一样实现适度规模经营。另一方面，应把“升级双层经营体制，发挥‘统’的功能” 作为农村集体推进农业适度规模经营的重要抓手。二是构建激励机制，鼓励农村集体按照各类农地的适度经营规模出租。允许农村集体统筹农地经营布局，如农村集体可按照农用地规划、市场需求和家庭农场申请情况，确定粮地、菜地、园地、林地等的比例和适度经营规模，并按照各种地的适度经营规模分块，出租给家庭农场申请户。允许农村集体对农地租金收入进行分配，在扣除农地基础设施、农地保护、农地管理等方面的支出后，允许在集体经济组织范围内分配农地租金收入。整合财政用于推动土地流转和促进农地规模经营的补贴资金，激励农业适度规模经营；还可把推动农业适度规模经营的执行情况、规范程度纳入村干部的考核，定期举行评比活动、宣讲活动，激发村干部推动农业适度规模经营的责任感和荣誉感。三是建立约束机制，保护农户承包权益，规范集体行为。构建“农村集体监督农户，政府监管集体”的多层约束机制。建立退出机制，需要自种的农户可以提前向所在农村集体申请要回承包地，农村集体有义务提供等质等量同用途的土地。建立日常反馈渠道和司法援助机制，严禁侵犯农户承包权益，提供日常反馈渠道，允许农户对强迫农户放弃承包，或强制收回承包地的，或剥夺本地农户优先承包权等情况，进行投诉或举报；涉及违法行为的，可申请司法援助。构建集体约束机制，如要规定粮田租金上限，遏制非粮化冲动；要规定适度经营规模上下限，让更多农户分享制度优势；要建立巡回抽查制度，成立巡回抽查小组，每年不定期对各农村集体管理的农用地使用情况进行抽查。

3.提供制度安排，激励兼业农户退出农业。 为减少整体推进农业适度规模经营的阻力，关键要推动把农业当副业的兼业户退出，要把已流转的承包地纳入集体统筹范围。一是引导小农户退出承包地，有效减少副业化农业。在引导小农户有偿退出承包地方面，有很多经验可以借鉴。如湖北等地对一次性把承包地交还集体的承包户，可以获得一次性补偿。补偿金额高的如湖北黄陂为4.3 万元/ 亩，稍低的如安徽为1.8 万/ 亩。又如松江对老年农民自愿退出土地经营的，每人每月给予150 元的补贴。还可采取苏州等地非直接货币补偿的做法，以城镇社会保障或转让价或集体资产股权为对价鼓励小农户退出承包经营权。二是提供多种选择，为想保留农业经营机会的农户解除后顾之忧。保留本地农户的优先权，对一些非农转移不稳定又暂时不想以农业为主业的兼业农户，如以后回村也有机会申请到适度规模的土地，兼业农户将更有积极性暂时退出农业。允许跨村申请，各村想种地的农户数量不一，应根据实际情况，在确保本村农户优先权的前提下，允许在本镇范围内跨村申请，让更多愿意种地的农户都有适度规模的土地可种。三是引导土地流转合同未到期的流入方进行适度规模经营。为未到期的市场化流转的流入方保留适度规模经营的机会。对土地流转合同未到期，且未达到适度经营规模的流入方，应为其保留在剩余承包期内申请增加规模到适度经营规模的机会，同时限制其在合同期内再流转；对已达到适度经营规模的流入方，可通过调整地块以方便集体按照适度经营规模进行划块。□