地方政府债券风险管理中存在的问题及对策

张楠?刘宇

分税制改革以来，地方政府的财权和事权出现不对称的局面，发行地方政府债券变成了一种不可或缺的融资方法。政府债务风险防控与国家政治经济的稳定性息息相关。政府举债行为是国家信用的一种存在形式，如果政府出现了债务偿还不力的情况，将使得政府公信力受损。另外，政府一旦出现债务危机，会造成经济滑坡，使得投资者信心不足。本文从地方政府债券在发行过程中常见的结构风险、偿还风险、信用风险等方面进行详细分析，并给出相应的解决方案。

地方政府债券，从字面理解即为以地方政府为债务人，承担还本付息的责任作为前提来筹集资金的一种形式。地方政府债券是伴随着2014年《预算法》的修订而产生的。自此，地方发行债券的权力得到国家允许。政府向民众提供管理和服务的职能需要依靠资金作为保障。中央之所以把发行债券的权力下放给地方政府，其目的是完善地方财政，建立责权明确、划分合理的财政体系。随着我国经济由高速向着高质量方向发展，财政政策以减税降费为重要举措，地方债券的发行量也在不断增长。

地方政府债券分为收益债券和责任债券。收益债券是以债券融资为资金源，以该笔资金所承建的项目收益作为担保偿还的债券；而一般责任债券则是用地方政府的财政税收作为担保偿还的债券（章新蓉、顾飞，2020）。我国地方政府债券发展时间尚短，相关的监管机制、评级制度、评级标准都没有统一，造成了评级要素更加偏重定性分析，有很多指标难以定量分析（陈琪，2021）。地方政府债券发行量的增加，带动经济的同时，管理风险也随之而来。发行、使用、管理和偿还等方面的问题逐渐凸显。

一、地方政府债券的风险

（一）结构风险

首先，地方政府债券的结构风险主要表现为债券的产出、债券的期限和债券的成本等结构不合理。地方政府应该充分考虑各融资平台在实力方面是否存在差异、发行债券期限的长短、债券成本的高低等问题。根据本地的财政税收等条件来判断负债规模是否在承受范围内。结构风险直接对政府债务资金需求的程度，融资成本的大小，债券负担的分布产生影响。发行期太长会增加债券的成本，如若发行期太短，那么政府的偿债压力就会过大。地方政府债券的发布存在一定的局限性，政府融资的对象一般为券商与银行，存在结构单一的现象（徐在起，2016）。

其次，地方政府资金一部分是属于非经营性投资，用于地方基础设施的建设，例如：环境治理、修路搭桥、民生工程等。一个城市基础设施水平的高低能直接反映出这个城市的精神面貌以及人居环境，能够很大程度上体现出社会经济的发展水平。而这类项目一般投入成本比较高，但效果显现时间相对较长。作为公共项目，绝大部分基础设施是不能向消费者收取费用的。这些基础设施项目社会效益巨大，但其本身没有可预见的投资回报。这就会导致地方政府融资以后无法及时对资金空缺进行填补（曾艳、宗君南，2017）。

最后，期限结构设置不合理，如果期限太短，会造成后期投资的项目还没有完成或者还没有产生收益，用来偿债的资金没有著落，就会造成偿还风险。发行期与项目期都应在考虑范围内。另外，债券的期限结构还需要匹配社会资金供给结构，一旦出现不匹配的情况，就有可能导致该债券到期不能得到偿还。也有可能出现年度间地方政府债券的偿还期和还本付息额出现不均衡的情况（徐在起，2016）。

（二）信用风险

地方政府债券的信用风险也可以被称为地方政府债券的违约风险。换言之，借款人或债务发行人因为主观或客观因素在债券到了偿债期限，不能按期按量进行偿还债券本息，使得合同的某一方遭受经济损失。导致地方政府债券出现信用风险的因素有很多，地方政府发行债券的规模过大，经济大环境、财政收入不稳定等都有可能是不能按期偿还造成违约的因素。

地方政府债券信用风险评价体系不够完善、存在信用评级“虚高”的现象。中央政府之所以没有完全放开地方政府的举债权，很大程度上是对地方政府的举债能力的考量。在发行债券前，如果地方政府对投资项目预估不全面，极有可能导致后期出现坏账、烂账的情况，一旦地方政府信用受损，那么后续的偿还等问题就需要中央政府来兜底。

还有一种情况就是个别行政官员利用在行政期间手上握有的发行债券权力来实现短期的虚假繁荣，而完全不考虑后期的偿还问题。将举债换来的资金用于建设形象工程，不加节制地发行政府债券就会出现地方财政恶化的情况。上一届政府为了完成经济指标大面积扩大债券发行，虽然实现短暂的繁荣，但是随着领导的换届，新任领导班子在面临财政赤字时，有时会采用回避的方式处理问题（黄小龙，2022）。

（三）偿还风险

所谓的偿还风险，就是地方政府在债券到期时无力偿还本金和利息所造成的风险。地方政府债券的偿还者是地方政府。地方政府作为发行债券的主体，在公众当中信用度相对较高，投资者对其偿还能力比较有信心。但是如果出现地方财政收入不足的情况，会导致地方政府收入下降，弱化地方政府的偿债能力。这样一来，地方政府债券同公司债券一样存在偿还风险（庄园，2016）。

债券的偿还资金来源一般分为预算收入、基金收入和再融资（周沅帆，2010）。预算收入很大一部分来自政府财政税收，自分税制改革以来，地方政府的财政收支情况不容乐观。而且，如果债券数额较大，在一定程度上也会对地方政府财政有一定的冲击。再者，政府性基金预算随着房地产政策的调整，也受到了一定程度的影响。再融资虽然眼下解决了债务的偿还问题，但是随之而来的还有新增的债务。地方政府的债券偿债资金来源不稳定，很大程度上加大了地方政府债券的偿还风险。

偿还风险的等级取决于偿债资金能否得到应有的保障。分税制改革以后，地方政府拿财政税收作为偿债的资金来源会受到限制。如果债券数额较大，随着债券的到期也会在一定程度冲击当地政府的财政状况（庄园，2016）。潘文轩认为地方政府债券，从发行到资金发放再到债券偿还，这一过程中，作为最后一个环节的偿还风险影响力最大，影响面最广。从整个经济系统来看，地方政府能否按时按期偿还债务，融资资金的投入使用情况影响力颇大。是否合理使用该笔资金关乎着该项目工程的实施过程能否顺利。只有顺利完工，得到收益，用来偿还债务的款项才能得到保障。另外，一旦出现偿还危机，影响债权人的同时，也会大大影响地方政府在民众中的信任度。

二、发行地方政府债券的应对策略

（一）结构风险的应对策略

在地方政府融资的问题上，主政者应当拓展融资渠道，不能单一依靠发行债券。应当促进融资平台向市场化转换，还可以引进民间资本和民间投资。也可以利用一些融资平台给地方政府提供资金，选出第三方担保或者使用权抵押的方式进行融资。另外，科学合理地设计债券的结构也非常重要。债券的发行目的、资金用途、项目的周期长短等必须明确。这关系到后期在债券到期时能否按时按期偿还。

在筹划发行该期债券时，应充分考虑债权融资的目的和用途。以专项债券为例，大部分专项债券的还款方式是项目结束到了偿还期时一次性的偿本还息。那么投资项目的情况就必须做好调研，根据调研情况和当下的经济形势来设定该债券期限的长短和用途。这样就能控制债券成本的高低。在项目建设期间以及建成收益期间，应该设立专项还款账户，以防挪作他用或者把还款压力放到最后一年，一次性拿出数额较大的资金用于偿还债务，这样还款压力太大，也会影响最后的偿还。其次，可以引入指数化的债券类型。如果地方政府的财政状况呈现上升趋势，那么地方经济指数也会呈现上升趋势，这样一来，筹划指数化的债券对于地方政府而言，就可以降低融资成本；对于债券的购买者，也会对所购买的债券更加有信心。

（二）信用风险的应对策略

在地方政府发行债券前，首先，在对当届领导班子业绩考核时，应当建立严格的考核制度，不能只考核在政期间的政绩，还要核算规范负债与收入之间比例关系，建立健全债务追责制度，以此避免信用风险的发生（黄小龙，2022）。其次，债券的监管机制建立也尤为重要。建立健全完善的债券监管体系能够让地方政府债券有序运行。众所周知，地方政府之所以会发行债券，是为了地方经济的发展，大部分融资资金會用来发展基础建设，改善民生环境。那么作为一种融资工具，地方政府债券的发行，对整个金融市场都会有一定的影响作用。故而，建立健全完善的监管机制能够起到监督管理的效果，让政府债券发行健康有序进行。可以采取中央监管地方的方法，成立专门的监管部门，在债券发行前，对所发行债券的发债主体、债券规模、资金用途等进行审查。监管部门还应对地方政府债券的偿还情况进行监控和评估。

另外，还需建立信用评级制度。选出资质较好的评估公司作为地方政府债券的信用评级机构。在发行债券前对地方政府的财务状况进行评估，然后将评估结果公之于众。透明真实的历史资料是地方政府债券信用风险测量的依据，成熟的评级技术、客观公正履行职责的评级机构是不可或缺的。评级资料应该充足、透明和真实，同时，提高评级技术和规范评级机构尤为重要。这样一来，投资者也能清楚地了解到债券的可购买程度。

债权融资成功以后，社会监督也尤为重要，让资金的使用情况更加透明，这就要求地方政府需将该债券发行的具体规模、归还期限、该笔资金的去向等情况公之于众，也就是建立信息公开制度。该制度的建立能够起到监督作用，使得每一笔支出都明明白白，为后期偿还债务打下了坚实的基础。

（三）偿还风险的应对策略

截至目前，我国的资本市场趋于成熟，但还有很多不完善的地方。与地方政府债券相关联的监管机构与体系还有待建立和完善。有一些地方政府无视中央政府关于债券资金用途的规定，将发行债券融资得来的资金用于经常性项目建设，进行盲目投资。针对这种现象，首先，应该建立健全债券保障机制。在地方政府不能按期偿债时，保障机制能够让债券购买者的损失降到最低，最理想的状态是能够保证债务按期归还。同时也能最大程度防止偿还风险的发生。

地方政府债券偿还应该建立保险制度，当地方政府准备发行债券前，将所有该债券相关的资料提交给保险公司，保险公司依据原始数据和项目可行性报告书对该债券进行评估，来决定该债券是否符合投保标准。一旦投保，如果地方政府不能按时按期偿还，后果就由保险公司来承担。这样一来，在投保时，保险公司会对该笔资金的去向做详细的调查和核准，如果不能通过保险公司的考核，则说明该笔投资存在风险，地方政府也可以作为一个可行性的参考。一旦通过保险公司考核，那么最终能否按时偿还，则由保险公司兜底。其次，还可以建立偿债基金，该基金可以用于偿还到期且无力偿还的债券或在某种特殊情况下不能按时偿还的债券。最后，中央政府可以出面帮助地方政府来解决，例如，对于一些财政收入不足或者资不抵债的地方政府，中央政府可以给予一定的财政补助。这样就会缩小发达城市和发展中城市之间的差距，使得相对偏远落后的地方政府可以拿出更多的资金来发展基础设施建设，使得民生大计得以维持，地方政府的信誉不会受到太大影响。

众所周知，地方政府发行债券，通过债券融资得来的资金，会应用到建设非盈利性的公益项目，也可能会应用到盈利性的基础设施项目。城市的基础设施项目包括水、电、暖、天然气、公共交通、污水处理、垃圾清运等，大部分都跟民生有关，即使有收益，周期也会较长。想以此项盈利来偿债，在周期上肯定是不能实现的。因此，在到债券的偿债期时，不能保证一定能按时按期按量偿还。为了避免这种情况发生，建立偿债保障机制就尤为重要。将部分资金按期提取用来偿债，可以避免债券到期时，地方政府一次性偿还的数额过大对地方财政造成冲击。

结语：

截至目前，我国地方政府债券是地方政府重要的一种举债方式。随着我国经济社会的迅猛发展，地方政府债券的规模也随着政府财政支出资金缺口的增大而逐年递增。需要将地方政府债券的全过程管理放在重中之重的位置，使得债券资金能够得到合理利用。虽然在债券发行过程中有着这样那样的不足之处，但是随着法律法规、风险规避、市场监管、制度建设等各方面措施的共同提高，有针对性地处理在债券发行过程中可能存在的风险，会有效防范和规避地方政府债券可能引发的各种问题。