龙云主政时期云南县区卫生发展情况评析

2024-03-27嵇冰洁

西部学刊 2024年5期

韦政嵇冰洁

(云南师范大学历史与行政学院,昆明 650500)

民国时期云南行政主官更迭频繁,政策施行难以一脉贯注,就卫生而言,惟龙云主政时期有所进步。龙云(1884年11月19日—1962年6月27日),彝名纳吉岬岬,字志舟,原名登云,彝族,云南昭通人,国民党滇军高级将领,国民革命军陆军二级上将,云南省国民政府主席。他辛亥革命期间加入滇军,后于云南陆军讲武堂进行正规军事学习。自护国战争后担任滇军首领唐继尧的副官,此后一路升迁。1927年8月,蒋介石任命龙云为陆军第三十八军军长兼代云南省务委员会主席。1927年至1945年,龙云于云南主政十八年之久,为保全省民众享医疗之便利,力谋卫生事业之发展。本文以县区卫生行政建设为主线,以疫病防治和公共卫生发展为对象,探讨龙云主政时期云南县区卫生发展状况。

一、龙云主政时期云南县区卫生建设背景

(一)云南生态环境复杂

云南地处亚热带和温带地区,部分区域处于热带地区,立体气温特点显明,高温多雨的环境成为各种传染病病原微生物繁殖的“温床”。程瀚章在《公民卫生》中写道,“为什么消化器传染病在热带和夏天多,呼吸器传染病又是冷地方和冬季多呢?这都可以说是气候的原因”[1]。特殊的地理环境为时疫传播创造了条件,致使云南省内各种疫病高频交叉发生。

(二)卫生行政机构缺失

民国十九年(1930年)以前云南卫生工作均置于警务机关之内,负责清洁、禁烟相关事务,实与卫生相差甚远。直至卫生实验处成立以前,云南卫生工作无统一的行政机构。张前厅长就职后亟欲发展云南省卫生事业,在民政厅设第五科,专办全省卫生行政事务[2]170。民国二十五年(1936年)思普地区疫病暴发,中央卫生署特派员来滇考察思普瘴疫,鉴于卫生工作事关国防甚为重要,特派张寻源任卫生实验处处长,并于7月1日协助云南设立卫生实验处,谋求卫生行政统一,云南卫生行政建设得以统筹推进。

二、龙云主政时期云南县区卫生建设状况

卫生发展为国防力量不可或缺之要求,滇省疫病频发,全省各县区卫生建设刻不容缓,这不仅是滇边国防建设需要,更是民生福祉要求。

(一)县区卫生行政建设

南京国民政府改设卫生部后颁布《全国卫生行政系统大纲》,明文界定各级卫生行政机构权责:“县卫生局未成立以前县之卫生事宜暂以县公安局兼理之,县公安局未成立时,得于县政府设立卫生科”[3]。卫生部议决通过《地方卫生行政初期实施方案》,规定“县卫生行政应施行之事项大部分为乡村卫生,惟办理之始最感人才缺乏之弊”,决定在较大的县区委派医务人员办理医疗机关,渐次推行到其他县区[4]。嗣后,云南省政府设民政厅第五科,以办理全省卫生行政[5]。第二次全国内政会议期间,卫生部提议《依照地方经济情形设立卫生机关以为办理医药救济及县卫生事业中心》一案,因各省市县经济之困难以及卫生人才之匮乏,责成“各县应设置卫生科,如因财政困难不能设科,应于县政府内设置卫生专门人员一二人,办理卫生行政。设有县立医院者,即就县立医院中添置相当人员兼办”[6]。然民国时期云南各县区除个旧、思普建有医院,大部分碍于现实原因,卫生行政机构建设较为迟缓。

民国二十三年(1934年)云南省政府拟具《云南各县卫生专员暂行简章》,推进县区卫生专员办理卫生行政事宜,按据《云南全省卫生行政计划》筹备县区卫生专员等事项,并委派县区卫生专员,计有安宁、昆明、罗次等三十八县,及莲山、瑞丽两设治局,河口、麻栗坡两特别区,滇越铁道警察总局等总计四十三县区,并计划于三年期内达到普遍设立。按照《云南省二十三年度卫生行政计划》继续设立各县区卫生专员,“经两年半之积极推进,计设有卫生专员者达六十八县”[7]。至云南卫生实验处成立后,“全省已有八十一县设有卫生专员”[2]170。卫生部于其后召开“第一次全国卫生行政技术会议”,拟定中央、省、市、县、乡各级卫生行政计划大纲,县区一级卫生建设被列入其中,决定设立卫生院为县级卫生机关,具有医院及卫生行政机关的双重性质,除医疗防疫工作外,负有推进县区卫生行政之职责,作为县区行政技术混合组织[8]。根据民国二十七年(1938年)南京国民政府卫生部统计载,云南省卫生行政机关建立情况如表1。

民国二十九年(1940年)卫生部颁布《县各级卫生组织大纲》,规定“县设卫生院,区为卫生分院,乡(镇)为卫生公所,保为卫生员。各级卫生机关依照县之财力、物力并根据本大纲所定之标准分期设定”[9]。云南县区卫生事务在省府推行下才渐次取得成果,于全省范围内建立起层层递进之卫生初级设施,从预防疫病、卫生教育等多方面展开,将卫生工作推及全省范围,促进西南边疆地区与内地卫生行政一体化。

(二)疟疾防治

卫生部自民国十七年(1928年)公布《传染病预防条例》,云南省结合地方特殊性,新增普通疟疾和恶性疟疾两种,共计十一种一并上报[2]210。然因地方医师人才缺乏以及卫生行政机构不健全,难以获得准确数据,省府一再督促下尚难按月上交调查结果,且如思普、宁洱等边地县区地方病频发,调查实属不易。

思普素号“蛮烟瘴雨之乡”,普腾坝、车里等皆为烟瘴毒烈之区,原为丰腴富饶之地,因疫疠严重而满目荒凉,滇人莫不谈“瘴”色变[10]。最剧烈之恶性疟疾,肆虐于全省十四县区、七个设治局。卫生实验处成立后思普地区所属二十余县设立卫生机构,在个旧、思茅等地区共筹设十九个卫生院,碍于省府财政有限,仅将中央协助之卫生经费四千余元用于宁洱、元江、景东、景谷、澜沧五县卫生院的开办费[11]。逮至澜沧县卫生院成立,思普地区五县卫生院设立,通由第二殖边督办公署办理疫瘴区疟疾防治事宜,思普地区疫病始见减少。综合计之,“本省一百三十县,至民国三十四年(1945年),其已成立卫生所计一百二十三所,未成立者皆为边远县区”[2]217。表2为卫生实验处成立后各级卫生组织统计表。

表2 云南省历年增设卫生院机构统计表

鉴于思普等地区瘴疫问题为云南之最,省政府初步拟具《思普防疫计划》,成立瘴疫治疗所应对思普疫病频发之时需。云南省抗疟委员会第一次会议决定“于云南抗疟委员会之下组织抗疟总队,设置抗疟所四所,负责实施抗疟工作,另设疟疾研究所,专任有关疟疾之学术研究工作”[12]。并以云南省抗疟总执行及研究机关,促进思普卫生之改善。卫生实验处积极开展卫生教育宣传,编订《公共卫生行政》《通俗卫生小言》,翻印《猩红热》等疫病防治书籍,普及卫生医药常识,以改变云南县区卫生落后之状。

(三)明确卫生专员职责

清末以降公共卫生发展实与保国强种关联,涵盖范围由狭及广,“医疗防疫、环境卫生、生命统计……每因时因地而不同,因医学之进化而发展”[13]14-15。然中央卫生部等行政机关虽陆续颁布法规,但碍于财政支绌等现实,尚难推广开来。云南省政府依据全国内政会第二次议决案,拟具《云南各县卫生专员暂行简章》第二条之规定:

1.整理环境卫生,如饮水之改善、下水之疏浚、污物之扫除、饮食物质监察、蝇蚊之扑灭等事项;

2.办理卫生统计事项;

3.调查麻疯,并筹办隔离、预防及医疗等事项;

4.调查发动传染病,按月填表呈报事项;

5.筹设县立医院与卫生诊疗所;

6.医师、药师、助产士、接生婆或药商、中医、中药铺、草药商、医药团体及医药救济事业之登记及管理出项;

7.调查、取缔江湖行医、售药及草药秘方等事项;

8.寺庙神方及一切迷信治疗、有碍卫生等事项;

9.其他属于卫生行政事项[2]183。

卫生专员职责即涵盖公共卫生基本事务:“(1)治疗疾病之目的;(2)推进环境卫生之改善;(3)推广公共卫生医学知识之教育。”[13]14按简章规定,卫生专员得助力县区公共卫生事务推广,旨在提高民众公卫意识,增强疫病防范能力。

民国二十三年(1934年)就卫生清洁事宜,颁定《云南省新生活运动促进会清洁卫生运动实施及检查办法》《云南省新生活运动促进会清洁运动简章》,目的是向民众普及卫生清洁常识,改变旧有卫生环境脏乱差之现状。总体说来,云南卫生实验处成立以后,在南京国民政府和省府的指导下,各县区通过开展卫生运动等多种形式,于云南公共卫生事业建设作用匪浅。

三、龙云主政时期云南县区卫生发展存在的问题

综观龙云主政时期云南县区卫生事业发展状况,其阻碍无非两端:一为卫生经费短缺,二为卫生人员缺乏。至于经费一端,云南深处内陆地区,地方自办卫生没有支持,县区经济尤其落后,困难可想而知。依照南京国民政府内政部《卫生行政方针》规定,“屠宰检查费、医药师执照费、公厕收入、饮食馆捐款等项均属卫生收入,作为卫生支出”[2]183。民国三十一年(1942年)以前,云南的县区卫生经费来源仅靠自身收入难以维持,完全由县政府拨发。按据《云南各县卫生专员暂行简章》规定,“各县卫生行政经费,由各该县地方款内开支卫生专员月薪,比照各该县公安局长支给”[14]。实际拨付的寥寥无几,各卫生院月领县款六百余元已不可多得,卫生组织实难为继。

民国二十九年(1940年)颁布的《县各级组织纲要》规定,“所有国家事务及省事务之经费,应由国库及省库支给,不得责令县政府就地筹款开支,经费足以自给之县,其行政费及事业费由县库支给;收入不敷之县由省库酌量补助;人口稀少,土地尚未开发之县,其所需开发经费除省库拨付外,不足之数由国库补助”。本省惟个旧尚属财富之区,诸如思普各县,卫生事业发展断非县区财政能力所能及,尚且需要国家臂助。卫生经费窘迫,导致卫生人员离职颇多,从卫生院长离职原因即可见。(1)因经费困难离职者21人,占28%。(2)因调眷者11人,占14.7%。(3)因调军职者10人,占13.3%。(4)因人地不宜者9人,占12%。(5)因成绩不良者8人,占10.7%。(6)因其他者5人,占7%。(7)撤职者4人,占5.3%。(8)因病假者3人,占4%。(9)病亡者2人,占3%。(10)因事假者1人,占1.3%。(11)无故离职者1人,占1.3%,以上共计七十五人[15]。经费支绌实为最主要原因。

至于卫生专业人才缺乏一节,一为“量”的增加,二为“质”的提升,而就“量”来说,举云南全省之力,尚且难以满足各县区配额一名正式注册医师。及至民国二十八年(1939年)规定“省设卫生处,市县设卫生局”[16],发展地方卫生终于付诸实践,于各县区设立卫生专员一二名,以推进县区卫生行政之发展,各县区推送至卫生行政人员训练所尚未毕业前,卫生专员由四类人员替代,“1.本省警官学校毕业者;2.本省训政讲习所毕业者;3.本省军医学校毕业者;4.本省高级中学毕业以上者”。

相对“质”来说,计民国三十三年(1944年)各卫生院技术人员,院长和医师共计225人,其中医学院毕业者23人、军医学校毕业者28人、医学专修课者30人,其余皆为非正式学校毕业。据《续云南通志长编:中册》载,“医学专修科毕业30人;军医学校毕业29人;医学院毕业23人;军医训练班及补习班毕业13人;普考及格11人;各种卫生人员训练班毕业16人;护士学校毕业3人,医士学校毕业4人,其他2人,共计136人。此外,医师以下其他卫生人员,大部分系由卫生院自行训练充任,其中正式由医事职业学校毕业或各种卫生训练班毕业者,十不足一”[2]219。卫生人员之“质”可见一斑。抗战胜利后,大部分外省籍卫生人才离职回归原籍,而民国三十三年(1944年)各县卫生院长中外省籍贯的占比高达53%,云南省卫生事业之倒退可想而知。