立足“三权分置”改革 探索农村宅基地使用权流转机制

浙江省农业农村厅合作经济处（310020） 余鸿斌 庞 伟 金凌俊

近年来，浙江一些市、县（市）、区列入新一轮农村宅基地制度改革试点，积极探索宅基地使用权流转制度，初步形成一批制度成果和实践经验。

1.主要做法

（1）稳慎开展宅基地使用权流转探索 试点地区积极探索区域内跨集体经济组织实现使用权的方法路径。一是坚持政策规范。试点地区先后出台宅基地使用权流转的规范性政策，确保依法、有序流转。如德清县制订《农村宅基地使用权流转管理暂行规定》、义乌市出台《农村宅基地使用权流转办法》等。二是坚持“保权”流转。试点地区普遍要求，在保障农民“户有所居”的前提下开展宅基地使用权流转。如，义乌市规定：属于村集体经济组织成员的，必须保证转让后仍拥有人均建筑面积不少于15 平方米的合法住宅；德清县要求：在实现“户有所居”的基础上，进一步放活宅基地使用权，允许将最长30 年的“双使用权”流转盘活用于农村新业态，配套建立宅基地基准地价体系，作为宅基地使用权流转的价格基础依据。三是坚持“确权”流转。试点地区积极研究流转办法，明确流转标准和条件，赋予宅基地更充分的财产属性。如，义乌规定宅基地使用权转让方必须持有不动产权证书；同时明确，转让取得的宅基地办证后五年内不得再次转让，并不得分家析产给非农子女。四是坚持“限地”流转。试点地区均规定在一定范围内探索宅基地使用权跨集体经济组织流转。如，绍兴市《宅基地使用权全市域转让实施办法》，允许农民住房财产权（含宅基地使用权）在一定范围内转让（限于符合条件的资格权人）。在“严禁城镇居民到农村购买宅基地”框架内，利用整市试点优势，将宅基地使用权转让范围扩大至全市农户。

（2）积极探索宅基地自愿有偿退出 试点地区注重把宅基地有偿退出作为宅基地使用权流转的重要前提条件，探索建立宅基地自愿有偿退出的不同方式，确保农民宅基地权益不受损。一是创新发放“权票”。如，诸暨市在全国首创农村宅基地“三权三票”制度，针对宅基地集体所有权、农户资格权、宅基地使用权分别发放“集体权票”“保障权票”“保留权票”，向未达到宅基地保障面积或自愿退出保障部分宅基地的资格权人发放“保障资格权票”，向自愿退出宅基地中非保障部分的宅基地使用者发放“保留资格权票”，分别限定流转范围，建立交易市场，推动资格权保障、宅基地退出利用、历史遗留问题处置等。农户可凭“权票”，按1 800～2 500 元/平方米的价格，到城区购房或流转交易。二是推动“退出”集聚。义乌规定自愿有偿退出农村宅基地的农户，可根据土地级差有序参加城乡新社区集聚，或进行纯货币化安置补偿。目前，已有1.8 万户参加集聚，累计退出宅基地3 252亩。这些有偿退出的宅基地，形成了宅基地使用权流转的大市场。

（3）全面探索闲置宅基地盘活利用 各地积极探索闲置宅基地和闲置农房盘活制度，引导农民个体、村集体、社会资本通过自营、出租、入股、合作等方式，利用闲置宅基地和闲置农房发展乡村旅游、电商等特色产业。一是农户个体推动盘活。典型代表是德清西部山区以“洋家乐”为代表的乡村民宿旅游产业，外来企业与农民签下一份长达20 年的租赁合同，租金一次性给付，企业获得20 年的房屋使用权，20 年后房屋仍归农民所有，农民获得的租金足以在县城购买一套商品房。二是村集体推进盘活。如，象山建立县镇村三级闲置农房流转经营服务体系，建设闲置农房“E 盘活”平台，统计入库闲置宅基地960 宗，养殖水面、林地等闲置资源1 万亩。三是项目化实现盘活。如，衢州创新“两山合作社”收储有偿退出、集中收储再规模开发的模式。常山“两山合作社”收储通过整合连片、配套升级，使其更具规模优势和可开发利用价值。通过EPC+O 合作开发模式引进企业打造文创民宿综合体并与村集体签约分红，承诺头3年以35 万的固定分红给予村集体作为资产入股的收益。

2.流转瓶颈

当前，在制度层面探索宅基地使用权流转依然存在不少制约因素。一是权能受限，流转推进难。农村土地作为集体所有财产在法律上并未取得完整的物权地位，无论是农民（农户）还是农村集体经济组织都未取得完整的所有者权能。《民法典》规定：宅基地使用权不能抵押、担保。农村宅基地难以实现用益物权。按照宅基地的性质和用途管制要求，利用闲置宅基地和闲置农房发展来料加工、民宿等农村二三产业也存在法律障碍。二是范围限定，流转扩大难。根据国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》明确“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”，以及宅基地使用权不得向集体经济组织之外成员流转的规定，农房受让人只能限定在本村集体居民范围内。同时，《土地管理法》第62条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地”，因此受让人还应满足“没有住房和宅基地，且符合宅基地使用权分配条件”等要求。三是退出不畅，闲置盘活难。随着城市化进程的加快，相当一部分农民到城镇就业、生活并已落户，他们在农村的房子长期闲置，再加上合法和非法形成的“一户多宅”情况，闲置农房（宅基地）总量较大，却又得不到有效盘活利用。究其原因，主要是宅基地退出和流转渠道不畅。农户退出宅基地只能退还给村集体，但退出时总体上补偿标准偏低，不能合理体现其内在价值，难以吸引农村转移人口退出宅基地。从实际情况看，本村农户之间的转让由于缺乏市场化的对价机制，成交有限。四是政策冲突，流转保障难。象山在开展试点过程中为保障集体、农民和社会资本的各方权益，创设宅基地使用经营权并探索不动产权证登记，但在相关经济纠纷的处置中涉及权证的法律保障仍不健全。龙港在制定宅基地跨社区调剂保障实施办法及细则、资格权认定及实现办法等过程中，涉及宅基地跨集体经济组织流转、宅基地使用权转让等内容有与现行法律相冲突的情况。

3.对策建议

结合新一轮农村宅基地制度改革试点，围绕所有权、资格权、使用权“三权分置”，努力形成可复制、能推广、惠民生、利修法的运行机制。山区26 县要结合区域资源要素禀赋、区位条件等，开展闲置宅基地和闲置农房激活，走一二三产融合发展的路径。

（1）积极争取立法支持要积极向上争取出台利于宅基地使用权规范流转、使用的法律法规。有关部门和立法机构要尽快扫清现有农房及宅基地使用权流转、抵押等相关法律障碍，明晰现有农房所有权、宅基地使用权等产权的法律权能，并以法律法规的形式，对宅基地法定租赁权设定期限，赋予农民更加充分、完整且有保障的财产性权利。

（2）积极培育流转市场一是建立农房（含宅基地使用权）流转市场运行机制，重点是农房交易的中介机制、宅基地使用权收益分配机制及监督管理机制。二是建立健全农房（含宅基地使用权）评估制度，即由具有农房评估资格的评估机构和评估师评估农房价值，并报请不动产管理部门审定。三是由政府建立农房（含宅基地使用权）流转交易平台，鼓励推广“两山银行”等国有企业主导的生态资源储蓄、流转、交易平台，保障宅基地和其他资源资产流转方使用方的合法权益，提高农房流转市场的透明度。

（3）加快推进闲置盘活在坚持“一户一宅”、农村宅基地集体所有制原则的前提下，鼓励农民通过自愿有偿退出、流转等方式盘活闲置宅基地和农房，推进套式农房房地一体转让的确权登记发证等工作。充分发挥生态资源优势，探索由集体经济组织统一收储、自主开发，农民自营或联营，利用闲置农房，因地制宜发展民宿、休闲旅游、文化创意、养生养老、农村电商、来料加工等产业，或用于农产品仓储、分拣、初加工等，不断创新闲置农房盘活利用模式，加快形成资源要素城乡双向流动的体制机制。

（4）强化政策扶持 探索将闲置宅基地和闲置农房利用项目列入省乡村振兴投资基金和其他各类政府性基金、债券的优先支持范围。落实“两进两回”行动，鼓励创新金融产品和服务方式，吸引社会资本投入，多渠道筹集盘活利用资金。鼓励将各类小型会议、团建、研学、培训、表彰等活动向乡村倾斜，对利用闲置宅基地及农房创办的乡村旅游等项目，同等条件下优先评定为“白金宿”“金宿”“银宿”、优先列入职工疗休养基地。

（5）严守流转底线红线应加强对宅基地的管理、利用方式、经营产业、租赁期限、流转对象等规范，防止侵占耕地、大拆大建、违规开发，确保盘活利用的闲置宅基地和闲置住宅依法取得、权属清晰。要坚决守住法律和政策底线，不得违法违规买卖或变相买卖宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。要切实维护农民权益，不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。对利用闲置住宅发展民宿等项目，要尽快出台消防、特种行业经营等领域便利市场准入、加强事中事后监管。