浙江“空心村”改造的难题及对策建议

浙江省发展和改革委员会（310025） 章春华 叶建军 孙含龙 庞亚君

近年来，浙江省先后启动下山脱贫、地质灾害避让、城乡增减挂钩等异地搬迁工程，取得了巨大成效。但随着异地搬迁工程的深入推进及城镇化快速发展，“空心村”大量出现，并呈现“空心连片化、农家空巢化、产业空洞化”趋势，直接影响共富共美建设进程。

1.“空心村”面临的主要问题

（1）留村人员生产生活条件有待改善 按照村庄布局规划，异地搬迁后的“空心村”，一般采取萎缩式管理。从生产看，仍停留于自给自足的小农经济，生产效率低，一些山林道路、田间沟渠等生产设施老旧失修，存在一定程度的安全隐患。从生活看，村基础设施、管线不齐且老化，医疗、购物、文化等设施配套不足，留村人员的生产生活前景堪忧。

（2）土地利用效率有待提高 从宅基地看，农房闲置率较高。如泰顺县共有闲置农房2.11 万宗（幢），流转利用659 宗（幢），仅占3.12%。已复垦为耕地的，也因种植效益不好而荒芜。从承包地看，除少数农户继续耕种或流转外，大部分无人耕种。如云和县41 个空心村，撂荒率超过55%。从集体建设用地看，普遍处于无人经营管理状态，造成资源的极大浪费，这也是“空心村”集体经济薄弱的症结所在。

（3）资源价值转化通道有待畅通 除通过城乡增减挂钩转出建设用地指标外，其他资源基本处于“沉睡”状态，资源价值转化通道并不通畅，其中既有政策法规的制约，也有资源本身的碎片化问题。如耕地、园地、林地等不同用途的土地，空间分布较零碎、分散，不利于各类碳汇项目的谋划实施。再如，各类资源均承包到户。这种权属上的碎片化导致种植大户、家庭农场等经营主体的土地流转难度加大。

（4）基层组织治理有待理顺 “空心村”的党员干部外出居多，有些已在城镇置业定居，却因履行防汛、防台、防控疫情等职责需要必须经常回村，影响其正常的生产经营和日常生活。同时，村民作为乡村治理的直接主体，享有民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权力，却因为人不在村而不能真正落到实处。

2.“空心村”改造的探索模式

一些地方立足“空心村”的资源禀赋和生态优势，因地制宜开展“空心村”改造，涌现出一批可复制、可推广的典型模式。

（1）“文旅植入”模式 桐庐县峩山畲族乡，从挖掘文化内涵和提升游客微观感受入手，对旅游核心吸引物、旅游目的地、旅游接待场所等进行文创植入，形成多业态复合的精品旅游场景。将闲置农房统一登记、收储、修缮、流转和招商，实施村庄环境整治和民宿、文创等项目，形成了戴家山、尧山坞、西金坞等特色民宿村落。2021 年，共接待游客51.68 万人次，实现旅游综合收入1.08亿元。

（2）“共建共富”模式 龙游县小南海镇团石村，依托地处衢江岸边的有利条件，聚焦闲置资源盘活利用，建设水上运动、垂钓、写生等基地，打造“石头部落”，举办乡村音乐会，激活乡土文化记忆，撬动乡村旅游发展。在机制上，通过村股份经济合作社统一流转闲置农房，探索实施“公司（股东资本）+村集体（外围配套）+农户（闲置房源）”的合作方式，形成企、村、户“三驾马车”利益联结共享机制。

（3）“拆旧建新”模式 磐安县盘峰乡三亩田村，依托灵江源森林公园“世界最长高空玻璃悬廊”游客爆棚带来的“流量”，将原本的“空心村”拆旧建新，打造高端民宿群，并利用地处海拔700 多米高山的气候优势，打出“避暑山庄”品牌。目前，村里有22家民宿营业，村口的“山田三亩·梦里桃源”景观建筑，成为游客拍照的网红打卡地，形成了从“游一游”到“坐一坐”再到“住一住”的景兴民富效益共享闭环。

（4）“自发更新”模式 天台县平桥镇下陈村，因房而异、分类施策，推动“空心村”闲置农房流转更新。对没有产权的房子、庭院、林木等进行拆除，土地平整后，承包给个人或企业，所得收入归村集体经济；对有产权、闲置的农房丈量登记，待统一拆除后，按一定标准补偿，或通过宅基地置换等方式安置；对有产权又有人居住的破旧房屋，争取列入农村危房改造项目，提升全村整体风貌。

（5）“大搬快聚”模式 云和县崇头镇，以大搬快聚方式对“空心村”进行整村搬迁，同时联动推进户籍制度和农村产权改革，将进城农民户籍从农村迁至县城，就近纳入社区管理，与城镇居民同等享有公共服务。并实行经济身份和社会身份相分离，即进城农民继续保留原村集体的经济身份，继续享受原有的农村权益，真正实现“三权到人（户）、权随人（户）走”。

（6）“生态搬迁”模式 泰顺县司前镇首创“一镇带三乡”生态搬迁模式，率先打破户籍、农房、土地限制，先后建成畲族风情园等9 个搬迁安置小区，并联合竹里乡统筹推进里光最美乡愁村、左溪中国最美畲村建设。同时，引进甬泰竹业等龙头企业，带动15家竹木企业升级换代，推动竹材生态科技园建设，吸纳下山农户就近就业，形成毛竹种植、加工销售、竹海农旅全产业链发展特色。

3.“空心村”系统施策的对策建议

聚焦“人怎么办、资源怎么办、村集体怎么办”等关键问题，着力推进“空心村”集成改革，让村里每个人过得好、每块地用得好。

（1）摸清底数，全面开展“空心村”资源调查评估 “空心村”既是共同富裕的薄弱环节，也有潜在的资源利用价值。当务之急是要对全省“空心村”的数量、类型、分布及各类资源情况开展系统排摸，并结合各地国土空间规划和“空心村”资源禀赋情况，分类开展资源潜在利用价值的评估分析，为资源科学合理开发利用奠定基础。

（2）顶层设计，谋划推进“空心村”集成改革试点 围绕“人地业”三要素，系统谋划“空心村”集成改革，综合运用规划、政策、产业、工程等手段，统筹城乡、系统施策，打开资源、资产、资本转化的更多通道。根据“空心村”资源利用潜力，吸引原乡人、返乡人、新乡人投资建设经营村庄，让碎片化的土地连起来、让激活后的资源用起来，进而推动村庄美起来、村民富起来、村集体强起来。

（3）流转盘活，提高“空心村”土地资源利用效率 针对“空心村”土地碎片化问题，探索山区耕地造林绿化与平原林地恢复为耕地的调整转换机制，实现“宜林则林、宜田则田”。谋划实施土地集中流转行动，将抛荒耕地、林地等集中流转到村集体，通过农业“标准地”改革推动适度规模经营，并预留农业建设用地及公共设施用地。加快推进农村自然资源确权登记，创新生态产品价值实现机制，打开“两山”转化更多通道。

（4）分类引导，确保“空心村”留村人员安居乐业 对愿意搬迁人群，鼓励向县城、中心镇集中居住，采用实物、货币、“权票”等多种安置方式，理顺基层组织治理体系，并开展集体经济组织成员身份认定，保障搬迁农户的农村权益并增加其财产性收入；对继续留村人员，特别是困难家庭及老人等群体，通过闲置宅基地置换、农房调剂、建设农民保障房等多种方式，有效改善生活居住条件。同时，鼓励开展农业产业化经营，或作为重要的农村劳动力来源，参与“空心村”建设和新产业发展。

（5）产业支撑，实施“空心村”有机更新行动 将“空心村”作为推动城乡融合发展的突破口，因地制宜发展民宿经济、健康养生、运动休闲等业态，注重主题式、体验式项目设计和专业化经营，以“两进两回”为纽带，支持以大学及大中专毕业生、退伍军人、返乡青年等入乡创业，发挥乡贤的经验、学识、资源优势，带动“空心村”改造和村民增收致富。