区县协作高质量推进淳安城乡共富发展的路径探讨

浙江省淳安县农业农村局（311700）占建勇 汪雪梅

浙江科技大学经管学院（310023）徐晓秋

2010 年杭州市委市政府建立由主城区与山区4 县进行结对帮扶的区县协作机制，淳安县是区县协作山区4 县之一。区县协作机制建立13年来，各级领导充分重视，市委主要领导担任协作组组长，大力推进淳安的区县协作工作。各协作城区共落实协作帮扶资金13.226亿元，实施协作项目540 个；向淳安转移产业协作资金74.8亿元，实施项目165 个。区县协作机制有力促进了淳安经济社会发展。

1.区县协作推进城乡共富发展的主要模式

（1）“两山转化”共富发展模式 区县协作小组自成立以来，立足千岛湖的山水资源，深入践行“绿水青山就是金山银山”理念，大力帮扶淳安县发展绿色产业，推动“两山转化”与城乡共富发展。一是大力推动“绿水青山”项目发展。13 年来，区县协作先后安排了生态保护项目177 个，建成坪山、威坪、姜家污水处理厂等设施。充分利用千岛湖优质水资源，大力发展水产业项目，实施林业碳汇交易，实现“绿水青山”向“金山银山”转化。二是大力促进乡村旅游发展。立足“一村一品牌、一源一特色”，聚力发展百源经济、小镇经济与美丽经济，促进淳安乡村旅游发展。淳安11条示范源共安排区县协作资金1.1 亿元，撬动社会投资8.8 亿元，落实社会投资项目201 个，培育了特色产业带。三是大力推广千岛湖绿色农产品。区县协作小组大力推广千岛湖绿色生态农优产品。2022 年杭州山海共富农优产品展销窗口千岛农产品馆正式开馆，与海亮集团签订战略合作协议，共同打造“生态农产品产销共同体典范”项目。开展村姑主播网络培训，赋能乡村振兴与共同富裕。

（2）“飞地共富”发展模式 在区县协作小组和县相关部门协调下，“飞地共富”取得突破。一是西湖飞地拓展空间成果。千岛湖智邦大厦正式投用，将打造成集平台开发、成果转化、企业孵化、技术服务为一体的数字经济产业园。从智谷到智邦，西湖—淳安“飞地经济”不断迈出新步伐。二是上城区飞地合作取得突破。研究创新飞地合作模式，积极开展租楼、买楼或合作建楼调研论证工作，努力实现“飞地”到“飞楼”的转变。三是钱塘共富飞地有序推进。明确钱塘临江区块开发服务及5.2 平方公里面积，先行启动1 平方公里作为一期开发范围。截至目前，淳安在杭州市区拥有了“消薄飞地”“产业飞区”“科创飞楼”等多种形式的“飞地发展”模式，成为区县协作工作推进的重要抓手。

淳安飞地建设有效破解了本地发展空间不足的难题，积极探索“保护与发展”的辩证解法，助力淳安县形成“有地、有楼、有税”的异地发展新格局，走出“本域保护、异地发展”的人与自然和谐共生新路子。

（3）“新型帮共体”共富发展模式 2021 年9 月，上城区滨江集团与淳安县签订乡村振兴战略合作协议，与王阜乡胡家坪结成“新型帮共体”。一是改造提升村庄基础设施。新建涵盖“一站式”的村级幼儿园，改造提升了老年食堂，改造建设医疗救助站，切实解决“一老一小一病”的迫切需求，打好“助老、育幼、扶困”的公益组合拳。二是做好山水资源转化文章。采用市场化经营理念，政、企、村一起做足山水旅游开发、农品精深加工、房地流转改造等文章，让山村“绿色资产”得以变现增值，推动胡家坪村“两项”收入大幅增加。三是实施就业帮扶促增收。滨江集团围绕“项目建设吸纳一批、日常运营安置一批、返乡创业带动一批”的思路，帮助村民找到适合的岗位，80 余名农民实现在家门口就业，助销农产品100余万元，增加了农民收入。

2.区县协作推进城乡共富发展的三个充分认识

（1）充分认识“绿水青山就是金山银山”理念的引领性

“绿水青山就是金山银山”理念的核心，要求社会经济发展必须遵循绿色可持续发展道路，社会经济发展不能以牺牲环境为代价。幸福生活需要经济可持续发展作为客观物质基础，更需要良好的生产、生活与生态空间环境。千岛湖的生态资源保护不仅关系到当地的生态环境和经济发展，还关系到整个区域的生态安全和可持续发展，优越的自然生态环境是淳安实现跨越式可持续发展的最大优势所在。因此，要充分认识“绿水青山就是金山银山”理念对区县协作工作的引领性，在保护与发展中推进协作工作。

（2）充分认识城乡社会发展规律 改革开放40 多年来，我国产业结构、人口结构与教育结构已发生巨大变化，大城市对中小城市人口的虹吸效应继续加大。2022 年末淳安常住人口32.5 万，少于户籍人口45.02 万。近三年淳安常住人口净流出率0.92%，常住人口三年平均增速为-0.5，农村地区尤甚。未来一段时间内，淳安的乡村人口会继续向中心城镇集中和向杭州等都市核心圈集聚。因此，区县协作推动城乡共同发展要顺应城乡发展规律，顺势而为引导人口集聚，优化资金项目安排。

（3）充分认识城乡共富发展任务的艰巨性 2022 年淳安GDP 为269.5 亿元，列全省第77 位；人均GDP 为8.3 万元，低于全国平均水平8.6 万元。随着产业结构变化和人口流动，以及农业生产、经营方式改变，城乡要素资源的边际收益差距会缩小，但这是一个长期的过程。要实现城乡共富发展，既要认识到农村发展的复杂性和特殊性，更要认识到城乡共同富裕发展任务的长期性和艰巨性。

3.区县协作推进城乡共富进一步发展的建议

（1）平衡“输血式”与“造血式”帮扶 一是完善“造血式”帮扶的共享机制。淳安县乡村基础设施和公共服务相对滞后，应加大对乡村基础设施建设的投入，改善当地交通、教育、医疗等民生公益基础设施条件，提高当地经济发展的支撑力。同时，要提高“造血式”项目安排，提高乡村的自我造血功能；建立合理分配机制，让更多农民能够共享帮扶项目发展成果。二是提高“输血式”帮扶的精准性。截至2023 年9 月，淳安低收入农 户11 272 户、14 971 人。低收入群体是增收的短板，最能体现共富的成色，加快推动低收入群体增收是实现共富的重要课题。要针对低收入群体提供精准帮扶，高质量实施低收入群体增收共富三年行动计划，打好扩中提低“组合拳”。三是拓展就业帮扶的多样性。根据当地农民的就业意愿，提供“菜单式”培训内容，重点提升农民的就业技能，拓展异地就业帮扶形式，帮助部分农民走出农村进入城市获取更高收入的工作岗位。

（2）加大“两山转化”项目创新 一是大力推动“绿水青山”转化项目发展。做大做强“水资源”产业，引入更多的水产业相关企业，加强林业碳汇交易，实现山林资源生态效益转化。二是加大“千岛农品”区域公用品牌建设与推广。实现绿色农副产品与市场有效对接，提升产品附加值，增加农民收入。三是加强后疫情时代旅游产品开发。拓展观光旅游、休闲运动、健康养老等产品开发，组织更多杭州主城区企事业单位来千岛湖疗休养，推动淳安旅游经济发展。

（3）创新区县协作共富发展模式 一是加强政府主导作用。制定完善协作帮扶激励政策，引导杭州市区更多有责任、有情怀的企事业单位加入，增强协作帮扶力量。二是继续推进“飞地”“飞楼”建设。创新“飞地”“飞楼”运营模式与收益分享机制，加强“飞地”“飞楼”招商引资，提升“飞地”“飞楼”的财政创收效益。三是深化推进“新型帮共体”模式。利用协作帮扶单位的资源优势和人才优势，深化推进“新型帮共体”“产销共同体”建设，在项目安排上进一步完善联农带农机制，推动农民增收。

（4）完善区县协作推进机制 一是加强协作工作顶层设计。建立完善工作推进领导小组，明确成员单位职责，细化目标、举措和责任；建立联席会议制度，定期分析研判协作推进过程中存在问题。二是建立协作项目评价机制。每年对协作资金项目的实施效果进行评估，增强协作项目安排的科学性，提升协作资金使用绩效。三是完善区县协作工作考核激励机制。充分发挥乡镇和协作单位的主观能动性，以比学赶超的氛围推动协作工作走深走实，打造具有淳安辨识度的协作工作品牌。