以人大预算审查监督防范地方财政风险

●杨雅琴 李向民 罗祯浩

一、前言

我国1994 年分税制改革通过“财权上收、事权下解”在央地政府间形成了收支非对称的治理格局，加剧了地方政府尤其是省以下政府的财政压力 （储德银和张鹭月，2023）。 分税制后不久地方财政困难问题就开始显现，总体来说，已经出现三次较严重的基层财政困难，逐渐由简单变为复杂、 偶发现象变成局部问题、小口径拓展到大范围，潜藏着局部支付风险的可能 （王振宇等，2020）。 近年来在国家税费制度改革、国际贸易冲突、新冠疫情冲击等多方面原因影响下， 更为严峻的地方财政困难正在发生。 而目前这次地方财政困难的风险性主要表现在三个方面：一是时间紧，偿债高峰期逼近。 近年我国实施积极财政政策，地方财政收支矛盾加剧，地方政府债务规模积累， 偿债高峰期将在未来2—3 年内到来。 若不能合理配置债务结构， 在偿债高峰时出现政府债务逾期、违约，将严重损害政府信誉。 同时，由于我国目前大量地方政府债务是以债券的形式举借，在资本市场公开发行， 若政府债务违约，将可能危及金融机构、企业、居民等市场主体，引发经济危机。 二是发生面广， 地方财政困难现象发生普遍。 除经济落后地区存在财政困难外， 部分经济发达地区也显现出地方财政困难。 在中央财政同样面临收支压力的情况下， 若地方财政普遍发生风险，救助难度较大。 三是困难程度重，基层“三保”难。 部分地区保障基层“三保”已存在困难，影响到基层公共财政职能履行。 财政是国家治理的基础和重要支柱，公共财政职能不能有效履行， 必将影响国家治理现代化和共同富裕目标的实现。

总之， 当前我国地方财政风险，虽在地方，其危害性却不容忽视。 应积极采取各类可行方法，在短期中合理防范风险，在长期中提升财政健康水平， 保障国家治理现代化有效实现。 笔者认为，加强人大预算审查监督， 无论是对短期防范地方财政风险， 还是长期提升财政健康水平，都有较大积极作用。 本文正是基于此，对当前我国防范地方财政风险中人大预算审查监督应发挥的作用、当前实际情况及存在的问题进行分析，并提出政策建议。

二、文献综述

在政府预算的委托代理关系中，不完善的预算管理制度将导致财政预算软约束以及预算信息透明度差等问题，进而使地方政府官员产生机会主义倾向，有选择地通过扩张地方政府财政支出规模和举债规模来谋取私利、寻求短期经济绩效，使地方财政风险增长（Kotera 等，2012；黄国桥和徐永胜，2011）。

加强政府预算管理能够减少代理人的机会主义行为， 有利于遏制过度扩张的财政支出规模，约束地方政府预算超额膨胀，降低财政赤字水平，提高债务风控能力，防范化解地方财政风险（Blume 等，2011；陈志勇和陈思霞，2014；孙琳和桑宁，2018；吴敏等，2019）。 具体包括：提高预算管理的规范性， 公民参与政府预算决策过程，财政阳光透明，以及中期预算等良好的预算制度安排。 在上述措施中，人大都有不可推卸的责任。

第一，人大预算审查监督是确保地方财政规范性，防范地方财政风险的有力措施。 人大预算审查监督可以发现地方财政可能存在的问题，提高地方财政管理水平，确保财政资源的合理配置和使用，从根源上预防地方财政风险点萌芽。 加强人大预决算审查监督，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要抓手 （徐浩璐，2022）。

第二，公民参与式预算难以在县及以上层级发挥有效的审查监督作用，人大应承担更多的审查监督职责。基层的参与式预算虽然已有丰富多样的实践， 但也面临着诸多现实困境 （童光辉等，2022），如信息渠道有限、公众关注度和参与度不高（马洪范和罗姗，2020），缺少切实可行的程序路径和制度保障（刘洲，2015；程国琴，2019）等， 导致其在县级及以上层面难以有效发挥作用。 更重要的， 对于县级及以上层级的预算决策，在面对辖区内大量居民时，公众集体决策难以达到有效一致的决策结果，其时间和资金成本还很高。 这时，就需要人大更多地承担预算审查监督的职责。

第三，阳光透明的财政有利于提高财政安全水平，而人大则是财政透明的有效推手，可以通过推进财政信息公开防范地方财政风险。 政府运行过程中的透明度是宏观经济和整体财政可持续的重要前提（Kopits 和Craig，1998），财政透明度与国家财政平衡状况有正相关关系（Benito 和Bastida，2009）， 与政府财政风险有负相关关系。财政透明度越高， 公共债务和赤字水平越低（Alt和Lassen，2006），主权债务利率和债务成本越低（Bastida 等，2015）。 我国《宪法》《监督法》等法律赋予各级人大预算审查监督权，人大应当积极监督并推进各级财政信息公开透明。

第四，人大预算审查监督与中期预算是监督主体与监督内容的关系：两者的核心内容都是重点领域和支出。 中期预算是一个为期三至五年的滚动、具有约束力的支出框架，它为政府和政府各部门提供每个未来财政年度支出预算务必遵守的财政约束 （杨雅琴，2015）。 2014 年10 月8日，国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》， 要求我国中期预算与国家发展规划相结合，以降低财政风险。 从中期预算的规范管理来说，应由人大审批和监督中期预算。 审查监督的侧重点在于中期预算和国家发展规划的衔接性以及风险情况，也就是国家发展相关的重点领域和支出。

最后，我国国家治理体系现代化建设决定了防范基层财政风险是人大预算审查监督的天然职能之一。 国家治理是现代化国家的特有概念（俞可平，2000），是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动主体为增进公共利益、维护公共秩序，在一国范围内对社会公共事务的合作管理（何增科，2014）。 而国家治理体系是一个制度体系，包括国家的行政体制、经济体制和社会体制。 要实现善治，就必须实现国家治理体系的现代化，具体包括五个方面的要求：公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率、协调（俞可平，2014）。 其中，规范化、法制化和民主化建设是推进国家治理体系现代化的过程中必然要推进的内容（薛澜等，2015）。

以上规范化、法制化和民主化是我国最高权力机关——人大的基本职责。 首先，人大监督职能的发挥促进国家治理体系规范化。 我国人大的监督权是《宪法》赋予的神圣权利和义务，在规范地方政府财政收支行为和强化政府预算管理中具有不可替代的重要地位（邓力平，2017），可以防止权力失范、权力滥用、权力异化等（田鹏颖，2022）。 其次，人大立法为国家治理体系法制化提供法律保障。 人大是我国立法机关，是推进中国法治发展的重要动力来源（刘建军等，2009）。 再次，全过程人民民主的人大制度是国家治理体系民主化的前提保障。民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在（俞可平，2014）。 我国人大制度中的决策、管理和监督等都是为建立一个人民民主专政的社会主义国家，服务于社会公众的愿望和利益，进而推动国家治理体系的现代化和民主化。

综上，地方财政风险是关系到一国公共财政安全的基本且重大的问题。人大作为现代化国家治理体系的组成部分，在预算审查监督中积极参与地方财政风险防范是人大的职能所在。人大预算审查监督可以从财政资金管理的规范性、透明性、约束性等方面防范地方财政风险。 本文正是由此出发，期望通过探究当前地方人大预算审查监督在防范地方财政风险中所发挥的作用，发现并分析存在的问题，最后提出政策建议。

三、 云南人大预算审查监督在防范地方财政风险中的现实作用

党的十九大以来，通过人大预算审查监督遏制地方财政风险得到党中央国务院高度重视，在多项制度安排中强调人大预算审查监督对于防范化解财政风险、 保障财政可持续性的重要作用。如：2018 年《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》强调要加强人大对政府债务的审查监督；2021 年《关于加强地方人大对政府债务审查监督的意见》要求人大对政府债务预算、预算执行、预算调整、决算等依照法律规定的程序和审查监督的内容以及债务管理要求进行审查和批准，对资金使用和项目实施情况进行全过程和全面监督；同年，《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》 强调各级政府、各部门要依法接受各级人大及其常委会的监督等。可见， 我国人大预算监督受重视程度逐步提高，改革内容不断深化， 预算监督体系逐步完善，监督的权威性和约束力日益加大（樊丽明，2022）。

为贯彻落实中央精神，云南省对加强人大监督、 防范化解基层财政风险也做出多方尝试，主要包括：

第一，健全完善云南省各级人大加强预算审查监督的法律法规。 云南省自2015 年开始，先后出台多项地方性法规，为省内各级人大加强预算审查监督提供法律依据。 主要包括：2018 年出台《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》和《云南省人民政府关于进一步深化预算改革加强预算管理的意见》；2022 年出台《云南省人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理情况监督的决定》和《云南省预算审查监督条例（修订）》；2023 年出台《关于进一步加强财会监督工作的实施方案》等。

第二，调整预算资金的审查监督重点，强化预算审查监督。 近年来，云南省人大将预算资金审查监督重点放在七个方面：一是上年度批准的预算执行、资金使用绩效和财政政策措施的落实等情况；二是上年度批准的省级预算执行、部门预算执行、 重大建设项目的预算执行、 政府债务、国有资产管理、社保基金管理等审计情况，以及加强和改进预算管理的意见； 三是预算调整的原因、数额、资金来源、用途、政策依据和绩效目标等；四是当年预算执行情况，以及财政资金保障重点、缓解基层财政困难、落实中央财政政策等方面的措施， 存在的问题和下一步工作打算； 五是上年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告中指出问题整改情况、 继续整改的主要措施和整改时限、存在的问题及其原因，以及加强审计查出问题整改的意见；六是上年度批准专项预算资金来源、 项目安排和绩效目标等；七是新增专项债券额度、分配方案、项目安排和绩效目标等。

以上审查监督工作，除传统的人代会期间的审查监督、听取相关部门的汇报、跟踪监督等形式外，云南省人大还会以专题调研、执法检查、专题询问或质询等形式开展审查监督。 例如，云南省人大常委会每年2 次开展债券资金管理使用情况调研；2020 年9 月1 日云南省人大常委会到省财政厅开展《云南省预算审查监督条例》执法检查，听取省人民政府关于贯彻实施预算审查监督条例的汇报①。 2023 年8 月至10 月间，云南省人大常委会到玉溪、普洱、大理、丽江等地开展专题调研，了解基层“三保”、企业国有资产管理和专项债券使用绩效等情况②。

第三，加强地方政府债务审查监督，减少地方政府债务风险集聚、扩大。 云南省人大对地方政府债务的审查监督重点通常放在：一是举债总限额和年度举债规模、债务余额；二是举债用途、可行性、偿还期限，各项债务风险指标；三是重大建设项目举债的，应将项目先报同级人大及其常委会审查批准；四是加强债务限额和新增债务合理性审查；五是加强一般债务项目合规性审查和专项债务项目科学性审查；六是加强对政府债务预算草案、预算调整方案、决算草案形式合规性审查； 七是加强对专项债券支出执行情况的监督，促进专项债券支出执行进度提升、资金使用绩效等情况进行专项监督审查。

例如，2023 年4 月至5 月间， 云南省人大常委会赴楚雄州、昆明市、保山市和文山州等地，对省委《关于加强人大对政府债务审查监督的实施意见》贯彻落实情况、财政运行总体情况、专项债券项目审批管理情况、投融资平台公司运营和负债情况等进行专题调研， 了解政府法定债务、政府隐性债务、专项债券情况③。

第四，不断完善云南省人大预算联网监督系统的监督、分析、预警功能，对地方财政风险的防范做到精准有效。 一是提高数据的时实性，云南省人大预算联网监督系统采取接入财政、税务数据系统，主动抓取相关数据的形式，实现了数据的及时更新，能够为省人大监督预算、债务执行情况提供实时有效的基础数据。二是提升监测指标的科学性和系统性，云南省人大预算联网监督系统的监测指标体系包含指标多达260 余项④，且在不断完善、细化当中。 三是扩大联网监督系统监测覆盖的全面性。云南省人大预算联网监督系统于2017 年12 月正式上线运行；2019 年，全面覆盖了州市县，成为预算联网监督的“云南样本”（孔令影等，2021）。

四、地方人大预算审查监督存在的问题

总体来看，我国地方人大预算监督在防范地方财政风险方面确实发挥了积极作用，守住了坚决不发生区域性、系统性风险的底线。但是，在地方人大预算监督中仍存在一些问题。

（一）地方人大预算审查监督范围未根据债务变化而及时调整和拓展，可能忽视潜在风险的产生及增长

按我国预算管理要求， 地方人大预算审查监督范围覆盖全口径政府财政资金。 其中，对地方政府债务的审查监督主要集中于限额内债务，是以债券为主体的一般和专项债务。 监督的内容包括债务限额、债务规模、债务期限、债务用途等。 我国地方政府债务限额由国务院制定，制定债务限额时全面考虑到各地的财力水平、宏观经济形势、债务风险等因素，并报经全国人大审批。 所下达的各地政府债务限额是在各地财政能承受的规模之内， 而且这部分债务均处于人大、财政、审计和社会公众的监督之下，通常来说风险水平较低。

然而，2018 年以来，我国地方政府除一般和专项债务外，还存在违规举借、新增隐性债务的情况。 具体包括：要求国有企业垫资建设、通过国有企业举债融资、 要求代理银行垫付资金且长期未清算等⑤。 与限额内债务相比，这类新增隐性债务风险性更大：一是债务规模难以控制，风险随之增长。 在2023 年11 月财政部通报的八起隐性债务案例中，规模从4.32 亿元至214.8亿元不等⑥。 其中， 广西柳州市2018 年至2021年6 月间形成新增隐性债务176.95 亿元， 柳州市2022 年一般公共预算收入仅151.2 亿元，政府性基金收入211.37 亿元⑦。三年新增隐性债务与2022 年以上两项财政收入之和的比值约50%，新增的隐性债务规模相对较大。 二是债务隐蔽性强， 风险更强， 也更难以发现并引起重视。 新增隐性债务通过国有企业垫资建设、国有企业举债融资等形式举借， 在政府预算中不显示，但形成事实上的政府偿还责任。 这类债务由于隐蔽性强、难被发现，其风险性更强。

所以，人大对地方政府债务的监督若仅集中于限额内债务，则可能会忽视隐藏的地方政府债务风险，不利于地方财政风险防控。

（二）地方人大监督更侧重于资金程序性监督、合规性监督以及绩效结果监督，对项目绩效的事前监督仍有不足

地方人大通过提前介入实施预算初审、重点资金和债券项目的资金安排分配等全面提升了人大对地方财政资金的监督。但是监督更侧重于程序性监督、合规性监督以及绩效结果。例如，预算调整是否经过相关审批程序，债券项目是否按要求推进执行进度等。 对于绩效结果的事后监督，即使结果不好，也无法纠正已经支出的资金，造成资金浪费。

从近年政府债券投资项目绩效水平来看，对项目绩效的事前审查监督正是人大预算审查监督不足的方面。一是项目收益水平的事前审查监督不足，导致部分项目实施后收益不能弥补偿债需求。 部分项目在规划及入库时，偏离项目实际收益能力，刻意高估项目收益，使项目收益看似能够弥补债券还本付息， 但其实际偿债能力不足。 二是项目具体建设、实施内容的事前审查监督不足，导致项目整体收益水平低，同时项目建设内容与债券性质不相符。 例如，将市政道路建设项目和收益性项目分不同标段打包，按一个项目发行专项债券筹资建设。无收益的市政道路建设项目在整个建设项目中必将拉低项目整体收益水平，也与专项债券筹集的资金应投资于有收益项目的基本要求不符。

项目绩效水平低是地方财政风险的重要来源之一。 首先，公益性项目绩效水平低，则说明资金预算编制、管理和执行不合理，项目库建设质量低，公共财政资金浪费，与我国在财政压力增长的宏观背景中需要提高财政资源使用效率的要求背道而驰。 其次，专项债券投资的项目绩效水平低， 一方面造成财政投入资本金的低效和浪费，产生财政投资负担；另一方面直接影响到项目债券还本付息，可能引起地方政府债务违约，甚至触发财政风险。 最后，PPP 项目绩效水平低， 影响社会投资方的企业收益能力，不利于市场经营主体的正常运营以及公平参与市场竞争， 对社会主义市场经济建设产生负面影响。

所以， 人大预算监督若仅限于程序性监督、合规性监督以及绩效结果监督，而对项目绩效的事前监督不足， 将不能及时发现地方财政风险，也不利于地方财政风险防控。

在工业化和城市化加快发展的进程中，人类向自然水体排放的生产和生活废水越来越多，自然地表和地下水体受到越来越严重的污染，一些自然水体已经丧失了供水功能。在这样的背景下，如果水权只是规定水量而不限定水质，很可能水权赋予的水量被污染而不能利用，所谓水权就失去了意义。因应现实的情况改变，水权的界定不但需要限定水量，还需要限定水质。只有这样，才能保障水权权益，才能保证正常的用水秩序。

（三）人大预算监督约束力较弱，审查监督所提出的意见及建议不能得到及时有效整改

人大预算监督过程中，若发现问题会提出意见及建议，能对前期未发现的问题进行及时调整和修正。 但是，现有法律法规缺少对人大意见建议落实情况进行跟踪的规定，部分地方政府在收到人大意见及建议时不会及时落实整改，导致地方财政风险不断积累、扩大。

五、政策建议

针对我国地方人大预算监督中存在的问题，本文认为应按照依法监督、先预算后支出、民主决策、预算平衡、量入为出、绩效导向等原则，采取以下具体措施发展和完善预算监督制度，逐步推动人大监督职能由程序化迈向实质化，维护预算的约束力和实效性。

（一）突破以一般债务和专项债务监督为主的监督内容，将人大预算监督防范风险的作用在风险管控链条中向前移

由于限额内一般债务和专项债务的风险性相对较低，而地方政府已经出现新增隐性债务的行为，人大预算监督仍以一般债务和专项债务监督为主，将不能有效防范地方财政风险。 针对现有新增隐性债务的情况，应将人大预算监督在地方财政风险管控中的作用向前移。 具体包括：一是将人大在基层财政风险中的监督职责和监督范围拓展到对全部地方政府举债行为，包括国有企业垫资建设、通过国有企业举债融资、代理银行垫付资金等。 二是项目开始实施前的筹备情况，包括项目各出资方的资金实际到位率、项目土地准备、环境评估等。 该内容的监督是为确保项目已处于充分准备状态，避免“资金等项目”，相关责任方承担着资金成本，但项目迟迟不能开工，使得项目成本负担增加。

（二）聘请向人大负责的第三方机构，开展预算项目的可行性评估

鉴于项目可行性评估的专业性以及人大专业评估人员不足的现实情况， 可聘请第三方机构，向人大负责，开展预算项目可行性评估。重点评价项目成本收益情况： 一是项目未来收益水平，比较分析项目申报方填报的收益水平是否科学合理，是否具有可靠收益来源，项目收益是否被高估等。 二是项目建设成本是否具有经济性，分析评价项目建设成本支出与市场平均水平是否一致，成本支出和建设规模是否一致，以及是否存在成本高估或低估等。

（三）将人大对地方政府债务的监督和预算绩效监督相结合，以绩效为重点开展监督，防范债务风险

绩效水平低是很多公共项目产生风险的重要原因，对于用债务投资的项目，绩效水平更是影响到地方政府未来收益能力以及偿债能力。根据2018 年《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》精神，财政支出绩效是人大预算监督的重要内容之一。对地方政府债务的监督， 也应从程序性监督和合规性监督，转向项目绩效监督，促进公共支出项目绩效水平整体提升，从而提高地方财政效能，防控地方财政风险。一是要明确债务监督与绩效监督相结合的基本方案。包括债务投资项目前期的绩效水平论证、绩效目标和绩效水平评估测算、项目建设完成后绩效水平不达标的原因分析以及问责办法等。二是要进一步完善人大预算监督中债务相关的绩效指标，从项目成本收益、资金执行进度等多维度考察债务绩效水平。

（四）法治建设先行，为地方人大通过强化预算审查监督防范地方财政风险提供法律依据

一是进一步明确地方人大对地方政府债务的监督范围和监督内容，将现有一般债务和专项债务监督拓展到对地方政府举债行为的监督；二是明确在地方人大监督过程中所提出相关问题的整改意见和建议的落实办法，以及整改后的跟踪监督，确保人大所提的意见和建议得到地方政府的充分重视。

注释：

①资料来源：王树芬率队到省财政厅开展《云南省预算审查监督条例》执法检查，网址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2020/falvjiandu_0902/9940.html。

②资料来源：省人大常委会预算工作委员会到玉溪、普洱、大理开展专题调研，网址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_1023/24581.html； 省人大常委会预算工作委员会赴丽江、红河开展专题调研，网址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_0901/23915.html； 省人大常委会预算工委调研组到文山州开展企业国有资产管理和部分园区专项债券使用绩效专题调研，网址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_0228/21040.html；【审议现场】怎么做好“三保”工作？ 来听听这场审议会上的建议， 网址：(https：//www.ynrd.gov.cn/html/2021/changweihuihuiyi_0527/12585.html； 省人大常委会预算工委专题调研中央直达资金管理使用情况和基层“三保”情况，网址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2020/gongzuojiandu_1022/10189.html。

③材料来源：省人大常委会预算工委开展《关于加强人大对政府债务审查监督的实施意见》落实情况的督察调研， 网址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_0516/22441.html；省人大常委会预算工委到楚雄州开展地方政府债务管理情况专题调研， 网址：https：//www.ynrd.gov.cn/html/2023/gongzuojiandu_0414/21978.html。

④数据来源：孔令影，段发达，田宇.云南人大：深化预算绩效监督出新招[J].中国人大，2021，(13)：42-43.

⑤中国新闻网.中国财政部通报八起隐性债务问责典型案例. 网址：https：//www.chinanews.com/cj/2023/11-06/10107161.shtml。

⑥数据来源同上。

⑦柳州市一般公共预算收入和政府性基金收入数据来源于《柳州市全市与市本级2022 年预算执行情况和2023 年预算草案的报告》， 网址：http：//lzscz.liuzhou.gov.cn/zwgk/fdzdgknr/czyjsgk/zfys/zfys2023/t19700101_3213041.shtml。