依法审查监督开拓人大预算审查监督新局面——北京市海淀区人大预算审查监督的实践探索

●北京市海淀区人大常委会财经办

审查批准预算、 决算和监督预算执行是宪法和预算法、 监督法等法律赋予人大及其常委会的重要职权。 近年来， 北京市海淀区人大常委会在依法依规开展预算审查监督的基础上，不断探索人大预算审查监督的新形式新方法。尤其是十六届人大以来，在北京市人大预算工委的支持指导下，在预算审查“北京模式”“四问该不该”的基础上， 充分调动各专门委员会的积极性，持续不断地在部门预算、政府债务、审计整改的审查监督上发力，通过预算审查促进对部门的工作监督，通过部门履职情况审查预算编制的科学性、合理性，从而形成人大监督的良性循环机制。

一、 坚持党的领导是推进人大预算审查监督工作的根本保证

党的十八大以来， 中央出台了多份关于加强人大对政府预算审查监督的文件， 为人大预算审查监督工作指明了方向。特别是2018 年中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管， 为更好地贯彻落实党中央重大方针政策和决策部署， 充分发挥人民代表大会制度支撑国家治理体系和治理能力提升提供了有力的制度保障。

近年来， 在北京市人大预工委对海淀区预算审查监督工作的大力支持和指导下， 海淀区人大常委会积极探索实践， 以深化部门预算和政府债务审查为抓手，做实做细预算初审工作，不断提高人大预算审查监督的广度和深度。

2017 年9 月， 海淀区人大常委会党组向海淀区委报送了《关于加强和改进监督工作的意见》，明确了人大预算审查监督的工作方向和重点， 提出要完善人大预算审查监督工作机制，包括各专门委员会全面参与预算初审、 组建财经代表小组提高代表参与度、建立预算审查监督顾问机制、推进预算联网监督系统建设提升预算审查监督信息化水平、 初审意见在发送政府部门办理的同时要报送区委作为其决策参考依据等。

2018 年4 月， 海淀区人大常委会参照《北京市预算审查监督条例》，落实《指导意见》精神，并结合海淀区的实践探索，修订颁布了《北京市海淀区预算审查监督办法》， 为海淀区人大预算审查监督工作奠定了坚实的制度基础。几年来，海淀区人大常委会严格按照《北京市海淀区预算审查监督办法》规定，同时落实重大事项向区委请示报告制度，全面推进预算审查监督工作。

二、做实做细部门预算审查是深化预算审查监督的核心工作

《指导意见》指出，人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管，其主要内容包括：支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、 政府债务以及政府预算收入。 作为政府预算最主要组成部分的部门预算，如果对其审查没有做实做细，政府预算草案的审查就不可能取得实质性效果。 自2017 年以来， 海淀区人大常委会就着重在部门预算审查做实做细方面发力，指导思想突出立足人大定位，以人民为中心， 站在代表的角度通过预算项目审查监督政府部门的履职情况、 重要民生项目的预算落实情况、 支出政策及预算管理制度的科学性和合理性， 审查意见力争站位高、指导性强，最终达到政府部门提高认识、改进工作，自觉调整预算的目的。 通过几年的探索努力，基本实现了由程序性审查向程序性审查与实质性审查并重转变的跃升。

（一）各专门委员会全面参与是做好部门预算审查工作的重要组织保障

为更好地将部门预算审查工作与各专门委员会对部门的工作监督有效结合，充分发挥代表的作用，根据《海淀区人大常委会关于进一步加强和改进预算监督工作的方案》， 从2017 年审查2018 年预算开始到审查2020 年部门预算， 利用三年时间， 实现了从5 个专门委员会各选取一个对口政府部门预算审查到区人大任命的30 个政府部门预算审查全覆盖；审查2021 年部门预算时， 在巩固全覆盖基础上突出项目预算与政府部门职责匹配度的审查；审查2022 年部门预算时，选取了海淀区家庭养老照护床位建设、公共租赁住房租金补贴、 农田生态补偿机制、 旅游产业发展引导资金等六项支出政策进行审查。 从审查2023 年部门预算开始， 按照新一届常委会确定的届内滚动覆盖、深耕重点，并突出支出政策的审查原则， 由各专门委员会轮动选择对口部门预算进行深入审查， 着力将每个对口部门的预算审查做得更实更细， 充分发挥了专门委员会的能动性。 各专门委员会从一开始的畏难情绪到现在积极主动参与预算审查， 将对口部门预算审查工作做得有声有色。 七年来，财经委和各专门委员会的代表共提出意见建议580余条，涉及预算金额共计约60 亿元。

（二）将人大预算审查工作嵌入部门预算编制“两上两下”的全过程是取得审查质效的重要方法

每年8 月初，海淀区政府向区人大代表通报上半年区情时， 区财政局要同时通报下一年度预算编制工作思路， 并征求区人大代表意见建议。 同时，区人大常委会结合政府部门预算编制要求， 研究制定下年度预算的审查工作方案， 并报区人大常委会主任会议审议通过。 9 月份， 财经办牵头联合各专门委员会和区财政局召开部门预算审查工作部署会，会后区人大各专门委员会办公室开始与对口部门进行沟通并就部门“一上”预算申报情况展开调研；10 月份，各专门委员会召开预算审查专题会议，对“一上”预算进行审查， 由部门负责人报告部门预算编制情况并回答委员代表提问； 初审会后， 各专门委员会向被审查部门提出具体意见建议并抄送区财政局， 被审查部门和区财政局据此进行预算调整和“一下”审核。11 月初，区财政局向区人大各专门委员会报告部门“一下”预算的核定情况；部门第二次向人大对口专门委员会书面（或会议）报告“二上”预算的调整情况及人大意见建议的采纳情况，各专门委员会进行第二次审查。 两次审查完成后，各专门委员会办公室撰写部门预算审查工作情况报告并提交常委会主任会议审议，主要的意见建议汇总纳入财经委对政府预算草案的初步审查意见建议中。 通过各专门委员会的两次审查，实现部门预算审查全流程闭环管理。 与此同时，直至人代会前，区人大财经办协调各专门委员会办公室组织相关领域代表参加区财政局组织的项目预算事前绩效评估。 原则上，代表参与了事前绩效评估项目，也要参加次年该项目的事后绩效评价工作。

（三）规范各专门委员会部门预算审查内容与工作流程是保证审查效果的重要基础

为保障各专门委员会预算审查标准一致、效果一致，海淀区人大常委会通过几年的实践探索，已经形成了一套比较完整的工作内容和流程。主要做法是：每年8月，区人大财经办在制定“下年度预算审查工作方案”时，要对下年部门预算的审查范围、审查原则、审查要点、审查方式和审查程序予以明确；并对两次审查涉及的部门预算编制情况报告及支出预算情况表、各专门委员会对口部门预算草案的初步审查意见及报主任会的审查情况报告等所有书面材料格式及内容进行统一规范，所有材料的设计原则均是以部门工作职责引领预算项目，通过预算项目了解部门履职情况。 经过几年的实践，基本实现了审查模版的标准化和规范化， 也得到了常委会、 各专门委员会和市人大预算工委的高度认可。

（四）科学借助第三方机构、预算监督顾问等专业力量是提高审查效果的重要保证

为弥补各专门委员会人员不足、 缺乏预算审查专业知识和经验的情况， 海淀区人大常委会从2019 年开始正式引入第三方服务机构和预算监督顾问制度， 全程参与各专门委员会的部门预算审查工作，每年部门预算审查工作季， 区人大财经办都会为每个专门委员会配备一名第三方机构人员和一名预算监督顾问。 第三方机构的主要职责是， 协助专门委员会对部门上报的预算材料进行初审； 梳理各部门预算中可能存在的主要问题； 对部门预算调整情况进行汇总分析； 为专门委员会出具专业性的审查意见等。同时，区人大财经办对第三方机构的工作进行全程指导， 并对关键环节进行把关， 确保第三方机构出具的参考意见符合人大监督的定位。 预算监督顾问则是参加各专门委员会的预算审查专题会议， 从更高的角度提出更专业更具方向性的意见建议。通过专业人员的参与，不仅提高了审查意见的专业性， 提升了区财政局和部门的预算管理水平， 还提升了代表的预算审查能力。

（五）做实对区级财政预算草案的初步审查是预算审查的重要内容

在部门预算审查完成后，12 月上旬，财经委召开会议对国民经济计划和预算草案进行初步审查。参加人员包括财经委委员、财经代表小组成员、预算监督顾问、第三方机构和各专门委员会代表及工作机构人员。会议主要内容包括：一是听取区发改委和财政局对国民经济计划和预算草案的报告及其详细解读；二是听取区统计局、税务局、 金融办等综合经济部门的工作汇报及下年形势展望， 便于委员代表全面了解全区综合经济形势； 三是提出财经委的初步审查意见（含前期各专门委员会的部门预算初审意见）发送区财政局研究办理，并在15 日内书面反馈办理情况报告， 初步审查意见和财政局的反馈意见在人代会上印发全体代表， 为大会审议两个草案提供参考。同时， 区人大关于预算审查的意见建议以人大常委会党组名义报送海淀区委。

三、深化决算审查和审计监督是预算审查监督闭环的重要环节

为改变部门重预算轻决算的状况，避免人大决算审查流于程序化形式化，近几年海淀区人大常委会坚持问题导向，加大部门决算审查和审计整改监督力度，以决算问题整改反推预算编制水平提升。

（一）丰富决算审查内容和形式

要求区财政局在提交决算草案报告时必须同步提交部门决算草案和相关绩效评估、评价报告，在每年6 月份的财经委决算初审会上要求区财政局、 审计局分别对决算报告和审计工作报告进行解读，帮助代表深入了解决算报告和审计工作报告。 同时将部门决算草案与部门预算的审查情况进行对比， 重点关注项目的执行绩效，避免决算预算“两张皮”。

（二）持续深化审计整改工作的跟踪监督

将常委会工作要求提前融入区审计局年度审计工作计划，根据审计工作报告确定当年重点跟踪监督的整改问题及部门，制定审计整改监督工作方案，同时要求各专门委员会办公室与财经办一起参与对口部门审计问题整改的现场调研工作，要求重点整改部门出具专项整改报告并作为审计整改报告的附件印发常委会，且被审查部门的主要领导须列席常委会会议。 同时不断探索审计整改监督方式，2022 年常委会首次对审计查出突出问题的整改工作开展专题询问，在提升部门审计问题整改效果的同时，也提升了审计工作报告的水平。

（三）以决算审查推动下年预算编制工作

人大在开展下年预算审查时，部门除提交预算编制材料外，还须向人大报告当年决算审查、绩效报告、审计报告发现问题的整改情况以及下年预算编制的改进情况， 反向推进部门预算编制水平的提升，从而保证决算审查跟预算审查形成完整闭环。

四、加强政府债务审查监督是预算审查工作的重中之重

为贯彻落实中央关于加强人大对政府债务审查监督的相关要求， 近几年，海淀人大不断强化政府债务尤其是专项债务的审查监督，提升债务审查监督质效。

一是审查专项债项目融资收益平衡报告。 在财经委会议前对专项债券项目立项依据、资金募投情况、预期收益、偿付风险等进行审查并梳理问题点，为财经委会议初步审查和常委会审查批准债务限额及调整预算奠定基础。

二是加强专项债项目绩效监督。 2022年起要求区财政局把专项债项目纳入绩效评价范围，组织人大代表参与绩效评价专家会议，注重绩效评价结果运用，以绩效为切入点监督债券资金的执行情况。

三是组织委员代表实地视察棚改安置房等专项债项目进展情况， 切实了解债券项目资金的申报、审核、拨付及使用情况。

四是强化债务审计问题监督。 2020年， 与北京市人大预算工委开展市区联动对政府债务审计查出突出问题的整改情况进行监督；2022 年， 对区审计发现的债务使用管理问题进行跟踪监督，并将其整改情况纳入当年常委会审计整改专题询问的问题范围， 取得了良好的整改效果。

五是建立债务信息共享机制。2023 年起，要求区审计局列席人大财经委涉及政府债务审查的相关会议，要求区财政局将专项债项目的绩效评价报告发送区审计局，通过共享监督信息，推动统筹监督资源、提升各类监督的协同性。

六是强化政府债务执行监督。 要求区财政局丰富细化预算收支月报、 半年执行报告、 决算报告中涉及政府债务的相关内容， 持续关注政府债务项目的进展情况及支出进度， 实现人大对政府债务的全过程监管。

七是加强政府债务调查研究。 2022 年为常委会领导提供海淀区政府债务近5 年趋势分析报告， 帮助常委会领导全面掌握区级政府债务规模、结构、变动趋势、资金投向、风险指标及防控情况，防范政府债务发生系统性风险。

五、 预算审查取得的主要成效及未来工作方向

（一）区政府及其财政等各部门接受人大监督的意识明显加强

经过几年持续不断的努力， 区政府各部门负责人都能高度重视并积极主动配合区人大各专门委员会对部门预算的审查工作，严格按照区人大常委会要求提供部门预算编制的相关材料，并配合做好各专门委员会关于预算编制的实地调研及汇报等工作。 不仅能够主动听取人大代表的意见建议， 而且能够积极采纳人大意见建议并主动调整预算， 对暂时不能采纳的意见建议也能予以明确解释或列入未来工作计划。

（二）部门绩效意识和预算编制质量明显提高

几年来， 海淀区人大预算审查工作一直坚持以预算项目和支出政策为抓手，以预算绩效为落脚点， 将常委会绩效工作要求融入区财政局年度绩效工作计划， 要求区财政局扩大事前绩效评估项目范围并向区人大常委会提交年度预算绩效工作报告， 通过人大代表参与项目事前绩效评估和事后绩效评价， 推动建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制。 经过几年的努力， 区财政局和各部门的预算绩效意识和项目管理能力有了显著增强， 预算编制质量也明显提高。

（三）有力推动财政预算管理水平的提升

针对区人大各专门委员会提出的涉及预算管理方面的工作建议， 区财政局高度重视，不断完善预算管理制度和工作机制，比如2020 年建立了由7 个部门组成的政府购买服务预算联审工作机制； 区政府各部门的预算统筹能力也不断加强， 项目“小、碎、散”的状况得到改善；政府债务制度建设以及风险意识得到强化， 债务资金的使用效率问题得到纠正； 政府投资项目安排时间大幅度提前， 纳入部门年初预算的比例在逐年提高。

（四）人大各专门委员会的预算审查监督能力大大提高

据统计， 每年大约有130 人次的区人大代表参与部门预算审查工作。 以2021 年预算审查为例，6 个专门委员会（2020 年新增社会建设委员会）针对30 个部门共计提出意见建议194 条， 各部门采纳并调整预算项目223 个， 共计核减预算17.73 亿元，调增预算3.47 亿元。 真正实现了预算审查工作由程序性审查向程序性审查与实质性审查并重转变的跃升， 人大代表的意见建议得到了及时有效的吸纳， 拓宽了民意表达的渠道， 提高了人大预算审查监督的工作实效。

预算审查监督工作是一项长期的工作，全面落实中央《指导意见》和北京市《实施意见》 的各项要求依然任重而道远，预算审查监督的方式方法还需要不断探索创新，海淀区人大常委会还将持续在预算审查方式和审查效果上进一步发力，促进海淀区人大预算审查监督工作迈上新台阶。