事前绩效评估机制完善与优化探讨——以山东省为例

●张 雷 张 旭

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出要对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估。《意见》出台后，山东省积极贯彻落实党中央决策部署，相继印发多个文件，扎实开展评估实践， 不断提高财政资源配置效率，从实践情况看，成效显著的同时，也表现出一些问题。

一、山东省事前绩效评估实践

2019 年起，山东省财政部门正式启动事前绩效评估工作。 全省各级财政部门围绕事前绩效评估机制全面研究、深入探索，把好项目入库关、算细财政支出账， 用好科学客观的绩效评估结论，服务预算管理、资金安排的科学性和精准度持续提升。

（一）制度体系不断完善

2019 年，山东省委、省政府出台《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》，明确“各部门各单位要按照预算编审有关规定，结合预算评审、项目审批等，对新出台的重大政策、项目开展事前绩效评估”。 同年，省财政厅印发《省级政策和项目预算事前绩效评估管理暂行办法》，细化完善“立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性”等“五性”评估内容。 2020 年，印发《省级政策和项目预算事前绩效评估工作规程》， 对事前绩效评估的基本原则、职责分工、范围内容、实施程序、报告模板等内容进一步明确， 起到了规范评估程序和流程、筑牢制度基础的作用。2023 年，出台《新增重大政策和项目预算事前绩效评估管理办法》，将管理层级拓展至全省， 进一步统一和规范评估对象内容、方法程序、结果应用等各方面，以更加完善的评估制度体系，守牢预算绩效管理的“第一关”。

（二）各方责任不断压实

目前， 山东省级财政部门建立了“部门单位评估+财政审核+财政重点评估”的事前绩效评估机制，对未提供评估报告或存在论证不充分、 不合理等因素的政策、项目，不予立项和安排预算。 同时，按照“以上带下、逐级推动”原则，全省各级财政不断加快事前绩效评估机制建立健全。 2019 年，全省16 市和部分县（市、区）探索实施事前绩效评估工作。 2020 年， 实现省、市、县三级全覆盖。 2021 年，进一步扩大评估范围，将“因实施内容、标准等发生重大调整， 拟申请新增预算的既有支出政策和项目； 在既有专项资金规模内新增的政策任务； 到期申请延续执行的重大政策和项目” 纳入评估范围。 2023 年，再次扩大并细化明确重大政策和项目的评估标准，将“财政资金1 亿元以上的新增政策和项目，以及1 亿元以下的延续性、 敏感性或影响重大的政策和项目，原则上根据需要纳入财政评估范围”。

（三）评估模式不断丰富

立足事前评估与预算评审结合度较高的实际，推动两者融合实施、有机衔接，既解决项目“上与不上”，又确定预算“该给多少”，提升评估评审质效双生。 在引入第三方机构独立开展评估的基础上，充分发挥省财政绩效评价中心专职优势，借助外部专业力量，创新构建“绩效中心+三方机构”“绩效中心+行业专家”等评估模式，邀请人大代表、政协委员、 高校教授、 行业专家等相关人员参与指标设置、结果论证等核心环节，保障评估客观公正。 结合成本绩效管理，根据评估对象具体情况，增加成本效益分析内容，综合运用对比、因素分析、公众评判等多种方式，强化成本预算绩效控制，提高财政资金使用效益，提升预算绩效管理的科学性。

（四）结果应用不断强化

在编制2022 年的预算过程中， 全省各级财政部门开展政策或项目事前绩效评估1000 余个，资金规模超700 亿元，并根据评估结果核减预算资金100 亿元以上，真正做实“门槛准入关”，有效促进优化支出结构。 各地通过事前绩效评估，有针对性地提出稳经济、保民生、促改革的意见建议。 比如，省级财政部门对新型智慧城市建设等项目进行事前绩效评估，分析实施利弊，提出采取“以奖代补”方式并实行适度差异化奖励政策的建议，做细“政策优化关”，推动改革更有活力。 又如，对山东省关税保证保险风险补偿政策进行了事前绩效评估，提出要建立规范的“关税保险”风控制度、失信处罚及追偿制度，推动全面加强行业整体系统性市场预警和防范，做优“质量提升关”，确保政策效用更好发挥。

二、山东省事前绩效评估存在的问题

（一）体制机制尚未完全理顺

一是部门评估“慢半拍”，决策程序合理性有待提高。实际评估工作中，较多部门、单位在确定新增政策或项目时，多采取“先定项目、再做评估”的方式，即先经过内部协调沟通，再通过集体会议研究，确定实施后再开展事前绩效评估。 这种流程，无论从形式还是内容上， 都仅是为了完成规定程序，对新增政策或项目“上与不上”影响不大。 二是立项评估“各自为战”，部门审核关系尚不清晰。 工作实践中，开展事前绩效评估的部分项目也要通过主管部门进行立项审批。 因各审批部门关注点不同，导致部分项目存在“主管部门已立项，但财政部门事前绩效评估未通过”的情况，一定程度上造成各部门意见“打架”，浪费了人力物力资源。 财政部门与行业主管部门，在事前评估和项目立项过程中，尚未建立起有效协调的工作机制。 三是评估评审“浅融合”，政策“组合拳”力度还需加大。 目前，虽然预算评审和事前绩效评估各项职责已基本理顺， 但评估、评审联动机制尚未健全并走向深化，部门预算管理中“各管一段”“各自为战”问题依然存在。

（二）改革成效尚未完全显现

一是基层评估成效不够显著。 总体来看，除省级事前绩效评估业务成熟度相对较高以外，市县两级的事前绩效评估工作还不尽完善，特别是县级层面，事前绩效评估“走过场”现象比较突出，评估工作逐级传导存在一定障碍。 二是评估对象覆盖不够全面。 部门事前绩效评估对象为 “重大政策和项目”，但对何为“重大政策和项目”未作出明确界定。从山东省实际评估工作来看，拟申请的预算金额是认定是否开展评估工作的核心标准乃至唯一标准，导致部分重大但资金量不高的项目（政策），绕开了事前绩效评估。 三是评估队伍建设不够到位。 知识储备上，除财政部门不定期举办事前绩效评估专题讲座以外，其他部门单位开展业务培训较少，同时，事前绩效评估方面的理论研究不足，难以形成能够运用于具体实践的评估知识理论体系。 专业技能上，仅从省级来看，每年度财政事前绩效评估项目（政策）仅个位数左右，并多交由第三方机构具体开展，不仅导致财政内部绩效管理人员缺少具体实践锻炼，也难以充分发挥财政评估的导向性、风向标作用。

（三）评估工作尚未走出误区

一是存在思维误区。 因为“先定项目、再做评估”的操作方式，导致部分单位产生了“事前绩效评估是给项目入库增添障碍、提高门槛，财政部门在‘找碴找事’”的错误观点。二是存在流程误区。因为事前评估流程过多，导致部分部门单位错误认为事前评估过于复杂， 需要投入较多的人力、 物力、财力， 从而使部门单位缺少主动开展评估工作的意愿，滋生出“能不开展就不开展”的错误思想。 三是存在指标误区。 评估赋分缺乏灵活性，个别评估指标不够明确、评价要点相对宏观，个别指标评估内容缺少具体的标准和评估支撑材料，难以进行定量定性的评价，评估工作的合理性未能充分展现。

三、其他省市的经验启示

（一）广东省的主要做法与经验启示

1.主要做法。 一是明确了评估方向。 严格按照“必要性、经济性、合理性、可行性、合规性”等方面开展评估。 二是明确了评估方式。 推行“部门自评”与“财政评估”相结合的事前绩效评估方式。三是明确了责任分工。 树牢风险预警意识，开展主管部门绩效评估动态监控，构建了“目标评估+项目跟踪+偏差预警”的纠错机制。四是树立了数字理念。将事前绩效评估数字化发展作为数字财政建设的重要组成部分，不断丰富评估数据采集、查询、分析、共享等各类功能。

2.经验启示。一是评估指标需要明确。针对不同预算项目特点，结合财政支出标准体系建设，建立预算申报的事前评估指标体系，用以满足不同预算支出政策和项目的申报需要。二是责任分工需要明确。 要压实各级政府、各部门单位的绩效管理主体责任，财政做好引领带动的同时，培养部门单位“自力更生”的意识，以全面提升预算绩效管理水平。三是数字建设有力赋能。 牢固树立数字意识，充分利用，加快建设预算管理一体化信息平台，提高数据综合运用水平，形成可用性强的评估数据库。

（二）北京市的主要做法与经验启示

1.主要做法。一是丰富评估内容。在对财政项目与财政支出政策评估的基础上，积极探索开展市对区转移支付资金和财政支出政策评估。二是丰富评估主体。实现部门与财政、财政与专家相结合，依托第三方机构，保障评估工作的客观公正性。 三是丰富评估内容。将评估指标细化丰富为“项目相关性、绩效可实现性、方案有效性、可持续性、投入可行性与风险”等。四是扩展评估形式。在以财政为主导的基础上，委托第三方机构、专家进行论证，引入了社会监督，评估过程更加客观和公正。 五是在结果运用上，事前绩效评估的结果分为三种，分别为予以支持、部分支持、不予支持，不予支持的项目本年度不再安排项目预算。

2.经验启示。 一是引入各方力量。 邀请人大代表、政协委员、高校教授、行业专家、第三方机构等各方参与评估，增加评估结果公开透明度和科学合理性。 二是优化评估内涵。 评估范围不仅要覆盖新增重大预算项目、政策，还要向政府性基金预算等类型拓展，实现评估领域的全覆盖。 三是硬化结果运用。 对“予以支持、部分支持”的政策或项目，纳入项目库管理，作为预算批复必备条件；对“不予支持”的，不纳入财政项目库。

（三）安徽省的主要做法与经验启示

1.主要做法。一是严格把控报告质量。对拟新出台、 预算安排1000 万元以上的重大政策和项目评估报告，从严从细审核报告内容的完整性、数据的准确性、预算测算依据的充分性、结论的客观性，并逐一作出书面审核意见。 二是针对性开展财政重点评估。 在部门评估的基础上，围绕省委、省政府重大决策部署的重点项目， 针对性开展财政重点评估，精心设定工作方案和指标体系，形成高质量评估结论。 三是强化结果运用。 将部门事前报告审核意见和财政重点评估结果，作为预算安排和对部门预算绩效管理工作考核的重要参考依据，评估结果将直接与政策或项目是否安排及安排金额挂钩。

2.经验启示。一是健全报告质控机制。将报告质量作为事前绩效评估工作的“重头戏”， 建立完善“评估组初核+部门单位审核+财政复核” 多级质控机制，避免一切低级错误。 二是精心选择评估对象。坚持绩效评估也要讲绩效的原则，充分利用有限的人力物力，优先选取社会关注度高、资金量大、涉及面广的重点项目和政策开展评估。 三是坚持结果导向。 在将事前绩效评估结果作为预算安排依据的基础上，也要评判好部门单位事前绩效评估工作的质效， 并将其作为绩效管理工作考核的重要依据，倒逼部门单位压实事前绩效评估的主体责任。

四、完善与优化事前绩效评估的建议

（一）聚焦体制机制，筑牢评估工作“四梁八柱”

一是推动部门评估“关口前移”。 为扭转部门先决策定项目、再评估补程序的情况，应及时通过制度层面，明确要求事前评估应随部门规划论证阶段一同开展或更早开展，从而使事前绩效评估结果成为部门决策的有力武器。 二是推动评估立项“协同审核”。 根据项目立项和事前评估的对象范围，建立健全行业主管部门和财政部门的协同联动工作制度，及时协调沟通立项审核、部门评估中的共性问题和突出问题。 把事前评估作为政府投资项目可行性报告的重要内容， 并按照评估结果安排财政资金。 三是推动评估评审“并联开展”。 将绩效评估要素和预算评审要素进行整合和精简，建立健全事前评估和预算评审联动机制，形成“一个填报模板+一套资料清单+一个工作小组+一套操作流程”的工作模式。 对财政部门委托开展的评估项目，进行简单论证后，可作为预算评审结果，避免“另起炉灶”。四是与成本绩效改革“融合开展”。将成本预算绩效管理理念引入事前绩效评估，在充分考虑必要性、经济性、合理性、有效性、合规性的基础上，增加成本效益分析指标，包括成本效益分析方法和分析结果两个方面，推进成本核定与预算编制深度融合。

（二）聚焦改革成效，丰富评估工作“内核外延”

一是积极使用第三方机构，辅助提升基层评估质效。 及时借助第三方力量开展评估，既尊重第三方机构独立、客观的专业建议，也严格监管执业质量， 形成推动财政资源配置效率不断提升的合力。二是积极探索评估内涵， 明确评估对象覆盖范围。围绕各级党委政府的重点工作和部门单位重点任务，探索构建“任务标准”，破除评估对象选择“唯资金论”，打造“金额标准”“任务标准”并行并举的评估对象选择方式。 三是加快培养专业队伍，发挥好财政部门各方职能。 财政部门应发挥组织牵头作用，统筹整合财政系统内部人员力量，按照“共同参与、突出专责”的原则，发挥好预算绩效管理行政处室牵头拿总、建章立制、搭建体系、组织实施的“专责”作用；发挥好资金处室承担实施、督促落实、审核把关等方面的作用；发挥好绩效评价中心在承担基础性、辅助性和事务性等方面工作的人员优势作用，培养建设一支绩效评估专业化人才队伍。

（三）聚焦思路转变，推动评估工作“海阔天空”

一是扭转评估意识，树立现代绩效理念。 部门单位要高度重视事前绩效评估工作，充分尊重评估结果，真正将结果作为衡量项目（政策）“上与不上”的重要标尺；积极配合财政部门开展评估审核，主动接受整改任务，着力提升评估质量，走出“评估即障碍”的藩篱。 二是简化评估流程，减轻部门单位负担。 围绕“事前准备、组织实施、形成结论”三个阶段，将步骤简化至十项（确定对象、成立评估组、制订工作方案和论证、下达通知书、非现场和现场评估、指标评分、召开评估会、撰写报告、结果应用、资料归档），最大限度为部门单位减负，激发部门单位开展评估的自觉性和主动性。 三是优化指标设置，构建合理的指标体系。 根据项目和政策的侧重点，构建个性化指标体系，优化各级指标衡量范围，注重成本效益分析，力求决策有“理”、投入有“据”、目标“精准”、成本“详实”，促进资金配置更加科学合理。 四是强化系统集成，提升信息化水平。 以预算管理一体化系统建设为依托，加快推进其中的事前绩效评估模块的研发和应用， 将评估内容、具体标准等采用信息技术处理，探索建立覆盖预算绩效管理全过程的可查、可溯、可控的智能化数据模型。