理解我国地方债问题的三个维度

徐高

数据的维度

从数据上来看，我国政府债务有总量上不算大，以及中央政府债务占比显著偏低两个特点。

截至2022年底，我国有中央政府债务（国债口径）25.9万亿元，中央政府代发的地方政府债券（国债口径）35.1万亿元，地方政府融资平台发行的“城投债”12.4万亿元。这三项中，后两项应该被算成地方政府债务（简称“地方债”）。这三项加起来，占到我国2022年GDP的约60%。除此之外，其他还有哪些债务要计算在地方债口径内，进而算成政府债务，不同人有不同看法，因而也就得出了我国总债务规模的不同估计数字。

在不同的宽口径下，我国政府总债务率（债务占GDP比重）的估计数字从低到高，低的有国际清算银行（BIS）估计的2022年78%，高的有国际货币基金组织（IMF）估计的2022年110%。

大家估计的数值虽然有差异，但呈现出来的图景是一致的。以国际清算银行给的国际债务数据作为参照对象，我国总债务规模不算高，处于新兴市场国家平均水平和发达国家平均水平之间。即使IMF给出的最高估计数值，也不过是发达国家的平均水平（更别提日本228%的政府债务率了）。而我国政府远超别国政府的资产持有量，以及我国几乎是其他各国平均水平两倍的储蓄率，都表明我国的政府债务规模处于安全水平。

事实上，政府债务可持续性的紧约束并不在债务规模本身，而是在于通胀和国际收支。只要通胀没有起来，国际收支保持健康，就表明国内需求没有超过供给能力，国内政府债务就是可持续的。

总体来看，尽管我国政府债务在总量上没什么问题，但部分地区的地方政府却有不小的债务风险。从2020年开始，部分地区的城投债利率显著上升，信用利差明显走阔，反映了这些地区地方债问题的暴露。

“中国模式”的维度

要理解中国的地方债，仅仅做些数据上的跨国对比还远远不够。必须要把地方债放到中国特色的发展模式中，才能更深刻理解地方债的成因。我国地方政府借债的主要目的是搞地区建设，进而推动地区经济发展。可以说，地方债的扩张很大程度上来自地方政府对GDP的渴求。

地方政府追求GDP增长没有错。GDP不仅仅是一个经济总量的数量指标，更是反映人民群众对经济发展成果评价的质量指标。GDP是用市场价格加总得到的各类最终产出的总价值。而价格是在市场中交易形成的，反映了人民群众的偏好。人民群众越是需要的东西，价格就越高。这样，用市场价格加总各类最终产出后，得到的就是人民群众对最终产出的总体价值评价。当前我国正在推进“高质量发展”，在评价何为“高质量”時，没有人比全国人民这个整体更有发言权，没有指标比GDP这个人民群众用手中真金白银投票投出来的指标更准确。

在追求GDP增长的过程中，我国地方政府官员之间形成了对我国经济发展有重要意义的“晋升锦标赛”。地方债作为地方政府官员进行“GDP锦标赛”的重要支撑资源，在中国经济发展中功不可没。

事实上，地方债正是“中国模式”的必要一环。在我国改革开放40多年的辉煌中，一项为国人所称道，外国所艳羡的成就是我国基础设施水平的突飞猛进。基建水平的快速提升有力地支撑了我国经济发展。在这里面，地方债居功至伟。基础设施多为公益性，基建投资的回报很大程度上是为社会创造的外部性，难以转化成为项目本身的财务回报。于是，基建虽好，但不挣钱。这使得包括发达国家在内的很多国家，在做基建投资时都会碰到融资瓶颈，因而很难大规模推进。

与许多国家不同，我国城市市区土地由政府所有。这样一来，基建投资创造的社会效益虽难以转化为项目本身的财务回报，却能够以地价增值的形式为政府所获取。于是，土地财政加地方债的“经营城市”的商业模式就可形成。地方政府借债搞基建投资（主要通过地方政府融资平台来做投融资），再通过卖地来变现基建投资的社会效益，并偿还之前借的债。这样，基建投资虽然在微观项目层面有收益难以覆盖成本的问题，但在政府层面却能够把成本收益账给算平。

不明就里的人只会把基建投资和土地财政分割孤立地看，只看到它们的问题。但理解“中国模式”的人却知道，这两者合起来，是成功的且可持续的基建投资商业模式，是别国求之不得的成为“基建狂魔”的法宝。在这法宝中，地方债是关键一环。

当然，正是因为地方债要与土地财政结合起来才能发挥效力，所以在过去两年房地产行业因为融资紧缩而深陷恶性循环难以自拔时，地方债才会变成一个大问题。但这当然不能成为否定地方债的理由。

 央地关系的维度

对地方债的分析不能缺失中央政府和地方政府财政关系的维度。我国地方债问题的暴露和未来的解决，都与央地关系有关联。

有人认为要通过平衡地方政府财权事权的方式来解决地方债问题。其潜台词是，只要地方政府财政收入和支出匹配了，不再有收入小于支出的情况，地方政府就不需要再发债了。这是缺乏对现状和历史理解的想当然。

一方面，正如前文所论述的，地方债是地方政府“经营城市”模式中的必要一环，跟地方政府财权事权是否平衡没有必然联系。当然，地方政府财政收小于支，会加强地方政府发地方债的动力。另一方面，地方政府财权事权本就不该平衡，并且未来也不会平衡。

我国分税制改革就是要增强中央政府财力，从而让中央政府可以在地区间做更有力的财政转移支付，从而平衡地区间发展差异。分税制改革之后，我国中央政府在财政转移支付中大量向中西部地区倾斜。经济越落后的地区，财政支出中由中央支持的比例就越高。这缩小了地区间差异，保证了我国的统一和安定。

可以说，地方政府财权小于事权，以及对应的中央政府财权大于事权，是我国这么一个大一统国家的传统政治智慧。正因为有几千年大一统国家的历史传承，我国才是一个“单一制”的国家。

在我国这么一个单一制国家中，中央政府和地方政府之间相互负有的无限责任，不是用道德风险、预算约束硬化这些概念就可以撇开的。一个朴素的问题是：如果在地方债处置上中央政府坚持要“谁家的孩子谁抱”，那么以后地方政府是不是可以不抱中央政府的“孩子”？

最后，在央地关系中，中央政府还得清楚自己有“管理者”和“兜底者”的双重身份。作为地方政府的上级，中央政府当然有领导管理地方政府的权力。但另一方面，地方政府真碰到了自己解决不了的问题，中央政府也必须出手来兜底。这样才能阻断风险的蔓延，稳定社会信心。

（摘自《清华金融评论》）

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——北京大学教育学院助理教授魏然