行政机关重大活动的归档管理及优化研究

文/福建省三明市三元区政策研究中心 邓秋娥

重大活动档案主要涉及本地区在筹办重大的政治、经济、文化等活动中形成的珍贵记录，具有较高的历史价值。做好重大活动档案的归档管理，能够更好地保障档案的齐全完整，能够有效发挥重大活动档案在辅助决策、记载历史、传承经验等方面的作用，具有重要的应用价值和现实意义。

一、行政机关重大活动的归档管理概述

重大活动往往是国家或地区组织的政治、经济、文化等方面地具有较大影响力的活动，这些活动本身能够反映出地域特色，对促进地域的发展具有极为显著的作用。对于行政机关来说，开展重大活动归档管理主要是将重大活动举办过程中直接形成的不同载体类型的文字、图表、声像等进行集中收集整理保存[1]。将其作为原始记录，能够真实地再现地区发展中的重大事件、重大活动，这些活动的策划执行也能反映决策的科学性，能够反映一个地区在新时代背景下发展奋斗的历程。

二、行政机关重大活动档案归档工作的特点

（一）档案类型多样。一个完整的重大活动往往包括了四个阶段，即策划阶段、筹备阶段、开展阶段和总结阶段。筹备阶段的档案类型包括了组织筹办重大活动的各类请示、批复和承办单位的发文、邀请函等活动筹办时的总体方案、各阶段的分工和时间安排表，以及对筹办组的会议纪要、信息简报等记录情况也要被纳入归档工作中；在开展阶段，一些重要人物的演讲稿、主持辞和致辞等也是归档的重要内容。重大活动档案载体主要包括了纸质档案、声像档案、实物档案等多种形式[2]。其中，纸质档案主要是方案报告、会议总结、简报，以及活动中宣传和采访记录整理形成的文字档案；声像档案则以图片视频为主，主要是重大活动开展期间产生的一些照片、视频、音频等绘制成影像档案；实物档案则是重大活动中产生的如题词、印书、纪念册、奖杯、奖章、奖状、锦旗等。

（二）历史价值较高。重大活动对促进地区发展有一定的影响力，也是行政机关工作的重点。在许多重大活动中，往往涉及各行各业的领军人物，有较高的史料价值，并且重大活动的组织举办成果往往能够对区域造成较大的影响，将其记录下来，能够真实地反映地区的发展历史。做好重大活动的归档管理，能够为日后组织举办同类活动的组织者提供参考借鉴和历史依据。

（三）在档案形成过程中分散性强。重大活动的档案管理往往以统一领导、分级管理为基本原则，不同等级的重大活动，档案的社会影响也不同，等级越高的重大活动涉及面越广、影响越大，涉及部门单位也更多，跨领域合作也更为频繁，这就决定了重大活动档案本身具有一定的分散性。另外，在档案收集来源上较为广泛，档案管理部门在收集档案时既要考虑主办方单位形成的档案，还要加强与其他承办单位临时机构的协调，这一特点也使档案在形成过程中具有较强的分散性，增加了收集整合、归档管理的难度。

三、行政机关重大活动档案管理现状及存在的问题

（一）对接人员多，档案管理工作量大。因重大活动历时较长，在活动前期，档案管理人员既要提前了解活动时间、类型、涉及单位等基础情况，又要及时对各涉及单位和人员提出档案管理工作建议或要求。在活动期间，既要做好档案的收集整理，也要同步查看档案整理的规范化。这就需要相关单位安排专门的档案人员负责，但是由于重大活动涉及部门较多，在档案收集与管理时岗位流动性较大，人员更换的情况也时有发生，这容易导致档案管理工作交接不到位，进而对后续管理造成不便。另外，一些档案项目由多人共同负责，这也易导致各负责人相互之间的依赖性过强，或归档不及时、不到位、工作被动，甚至在活动结束后草草地进行总结式、简化式整理，活动期间的细节档案易被忽视，直接影响到档案管理的完整性。

由于重大活动的组织举办机构多为临时性机构，例如，2022年10月举办的上海市某区与福建省某县区开展的两地区域经济合作交流会，活动涉及宣传、统战、发改、科技、商务、工信、文旅、经济开发、金融、部分乡镇（街道）和活动办等多个机构单位，形成了综合协调、对接服务、宣传报道、会务与后勤、疫情防控等多个临时小组，而活动结束后，这些临时组建或参与的小组单位也会随之撤销，人员也将分散到原单位，相应的，伴随着机构形成产生的资料也会在一定程度上遗失。在重大活动中，承办单位的非稳定性和非单一性极易造成活动过程中档案资料的零乱和缺失。同时，在重大活动档案归档中，全员参与意识较差，档案工作分工合作与统筹推进的节奏不统一，甚至缺乏档案收集归档意识，也直接影响了档案管理的效果。

（二）法律法规有所欠缺。目前，部分地区尚未出台健全完善的重大活动档案管理法律法规和执行标准，在重大活动档案归档管理中往往面临着重视不足、落实不到位的问题，加之缺乏相应的制约管理措施，一些部门或档案管理人员忽视重大活动档案管理，进而容易导致在档案归档时存在档案全宗问题不一致、活动档案丢失、岗位职责不明确、工作落实不到位等问题。在重大活动档案管理中，对于一些跨层级或多部门联动的重大活动，目前规定的档案处置方式、归属与流向不明确，易造成档案资料的割裂、散失，给档案管理工作带来挑战。从各地区各部门的规定条文来看，在管理要求上存在一些不合理的内容，突出表现在：一是要求过早移交档案，未平衡立档单位的移交权责和利用需求；二是要求对所有重大活动全部建立全宗，未与机关档案管理进行有效衔接。

由于重大活动归档管理分散性较强，而在最终的档案汇总环节需要整合各单位收集的档案资料，而各单位在档案管理时习惯性用各自单位的档案管理方法，在最终的归档整合环节容易产生失误。

（三）管理网络模糊。在重大活动中，档案部门往往难以直接参与、全面跟进，如果没有明确的管理网络图来约束档案部门和其他部门进行档案管理，会极大地影响后续的管理质量，难以全面掌握活动的详细过程。这不利于重大活动档案的收集整理，常常导致档案内容的收集不完整。一些临时机构虽组建了档案收集小组，但存在专业不对口、对档案管理重视程度不够、人员专业素养不足等问题，也一定程度上削弱了档案管理效果。例如，近年来，每年均会在闽举办我国台湾地区青年交流活动或赴台交流学习，涉及参观研讨、文体比赛、项目推介、洽谈合作等多种活动，但在收档时只注重文件类档案的收集，忽视了其他影像类、实物类、出版类等档案的归档，影响了档案管理工作的实际效果。

四、行政机关重大活动档案管理创新策略

（一）强化重视，争取党委政府支持。行政机关在收集整理重大活动档案时要提高思想认识，要认识到重大活动档案的独特价值，认识到重大活动档案是社会信息资源的重要组成部分，反映出围绕中心服务大局的理念[3]。重大活动影响范围大、涉及领域多，需要引起足够的重视。要进一步发挥当前档案归属管理部门的优势，提高各级党委对重大活动档案管理的重视程度。对此，党委政府首先需要重视重大活动档案的归档管理，将其作为档案部门的工作重心，列入全年工作目标，明确具体工作措施和任务，将重大活动档案管理提升到一个新高度，高位推动档案工作建设。部门领导要积极创新，带领重大活动档案管理模式的优化改革，这也是提升重大活动档案工作质量的关键。对于档案部门人员来说，要增强责任意识，主动作为，敢于行动，积极对接各部门单位落实档案管理工作。档案部门要对参与重大活动档案管理工作的相关人员做好专业培训，真正使重大活动组织方、参与方等档案工作人员养成良好的工作习惯，真正认识到重大活动档案工作的重要性，确保在档案收集上保证资料的齐全多样。此外，也要做好宣传引导，提升公众对重大活动档案归档管理的重视。新闻媒体和社会公众既是重大活动档案的利用者，也是档案的产生者，档案部门需要做好宣传，引导公众建立档案意识，并向社会公众广泛征集重大活动档案。对于一些从事重大活动档案管理工作的人员来说，有相当比例的人员并非档案专业出身，对此，需要强化专业培训，提升其档案修养，确保重大活动的档案管理能够从源头上得到强化。

（二）健全机制，落实重大活动档案收集归档制度。为保证重大活动档案归档管理的有效落实，需要健全体制机制，明确具体职能部门制定和完善重大活动档案管理制度，确保重大活动档案在高标准、严要求的指导下得到落实优化，要明确规定档案管理工作原则和各责任单位的分工明细，进一步明确重大活动档案收集的主要范围、程序和具体期限，以制度形式要求各相关单位必须安排专人负责档案管理工作，以此为重大活动的归档落实奠定基础。建立健全重大活动档案收集归档制度，需要在活动策划阶段从各参与单位抽调一名工作人员构成联合收集小组，并在筹备阶段由档案收集小组成员进行沟通协作和责任划分，互通有无、优势互补、层层协调、相互配合，构建档案收集网络，使其能够更好地为活动的开展提供组织保障，也能高效促进重大活动归档工作的有序落实。档案部门需要主动联合各单位，构建高效运行的收集网络，秉承着事前介入、全程参与、事后协调的基本原则，落实重大活动的归档管理，并与各单位做好协调[4]。针对重大活动档案收集范围广、难度大的现实问题，档案部门要先作为、敢作为、会作为，构建重大活动档案的收集工作新模式，确保重大活动档案得以广泛收集、齐全落实。为保障重大活动档案的归档到位，需要建立重大活动档案考核机制，将各单位在重大活动档案管理中的表现纳入绩效考核范围，并将责任落实到个人。要在重大活动档案管理中健全监督机制，定期考察各单位在重大活动档案工作中的实际情况，一旦发现存在问题或漏洞，要及时指正整改。

（三）细化标准，制订详尽具体的归档范围。1.文书类文件材料。由于重大活动意义深远，影响力大，在档案收集中也面临着后续的价值鉴定问题。一般来说，重大活动档案可以永久保存，但在保存时需要结合不同的类型进行细化操作。对于文书类材料来说，需要归档纸质版本原件，而一些使用办公软件类的演示文稿则需要归档其电子文件，并且按照立卷改革的实际要求来落实。对于文书类档案来说，需要以自然件为单位进行归档，对于一些涉密的文件材料，则要在归档中执行相应的保密要求。2.声像类文件材料。当前，在会议记录时，数码相机、数字录音笔、摄像机等设备的使用较为普遍，可以将这些照片、影像进行直接归档。在归档数字视频、数字音频时，需要以各个数字文件为单位一件归档[5]。而对于数码照片来说，可以以每次活动的若干照片为组进行归档，在对数码照片进行后期处理时，需要严格按照国家关于数码照片档案管理的相关规定，不能出现任何像素迁移的处理。对于筹办机构来说，既要注意保障本机构拍摄和录制的音像类文件齐全完整，还要与其他机构，特别是新闻机构进行协调，收集其拍摄录制的与重大活动直接相关的影像类文件材料。3.实物类文件材料。实物类文件材料要以自然件为单位进行归档，单件物品要一件一档，套装物品则要一套为一件。在重大活动的组织和筹办上，往往对地区有特殊影响力，这些活动或由上级组织委托筹办，或由多地统筹协办，相应的在实物档案上也需要移交给多方，并不单向属地的档案馆移交。因此，在归档时需要考虑实物档案移交方的数量，要保证实物档案的份数能够满足各方的归档需求，在一些有特殊编号的实物类档案中，要注意齐全完整，印件在归档时不应作破损处理。4.会计类文件材料。在会计类文件档案的归档时，要严格按照会计档案管理办法和会计档案的案卷格式标准执行。由于筹办机构往往存在时间较短、属于临时性机构等特点，在归档会计类文件时，需要适时调整会计档案向当地专门档案部门的移交时间。5.出版物类文件材料。对于出版类文件档案来说，印刷出版物需要归入纸质版本原件，而电子出版物在归档时仅需归档电子文件。在归档时也要以自然件为单位归档，以一册出版物为一套，对于报纸类出版物来说，则可以一期一件，归档一份即可。为进一步细化重大活动档案收集标准，保障重大活动档案资料收集工作的顺利进行，有必要对档案工作的主要内容和工作方式进行明确。在前期筹划环节，管理部门要结合档案类型对前期的工作内容进行筹划，积极促成上级领导与活动组织方的沟通交流，使收集工作能够及时展开，确保后续收集资料的全面性、系统性。在收集管理中要做好跟踪收集，这意味着收集人员需要密切跟踪收集进度，催收材料，积极协调收集过程中可能遇到的各项问题。在收集重大活动档案资料过程中，仅仅依靠制定计划是远远不够的，还需要上级领导高度重视并大力推动，也需要档案工作主管部门做好监督。

（四）移交应用，建立健全开发利用流程。对于重大活动的档案管理，除了要做好收集整理以外，也要对其利用和移交进行落实。由于重大活动筹办主体复杂、机构众多，在档案资源需求上也存在一定的复杂性和不确定性，筹办机构存在时间较短，短期内产生大量档案，容易造成移交时间不统一的问题。对此，在移交时需要首先确定移交对象，尤其对于跨地区、全省性乃至全国性的重大活动，往往不是由一地或单一政府承办，档案原件既需要向属地档案馆移交，也要考虑其他协办地区或组织的档案需求。在实物档案归档时，要秉承多套制归档原则，使有需求的地区和组织都能够获得宝贵的实物档案收藏，移交时间要根据实际情况灵活调整。

五、结语

行政机关重大活动档案管理往往由上级部门牵头成立专门机构，联合其他部门共同组织行业内具有较大影响力的活动。但重大活动档案往往具有类型多样、过程分散以及历史价值较高等特点，加之目前档案收集归档制度方面的法律法规还有欠缺，全员参与意识较差，这都影响了重大活动的档案管理实效。要重视档案收集工作，避免收集的资料存在缺失，为后人留下准确而清晰的历史，这需要工作人员明确重大活动的概念，建立和完善收集制度，严格依照规范，有序落实收集工作，提高重大活动档案收集工作的质量，真正促进档案管理工作的进步与发展。