关于工业用地成片开发方案编制的若干思考以江夏区法泗街和乌龙泉街成片开发方案为例

张艳艳

根据2020年1月1日起正式实施的《土地管理法》第45条第5款规定：在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；同时，根据《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准（试行）〉的通知》（自然资规〔2020〕5号）和《省自然资源厅关于印发湖北省土地征收成片开发实施细则（试行）的通知》（鄂自然资规〔2021〕3号）有关规定，非公益性土地征收均须编制土地征收成片开发方案，因此，征收工业用地须编制成片开发方案，符合成片开发方案编制的相关要求。公益性用地比例达到40%是成片开发方案的硬性要求，也是一个需满足的关键条件。然而工业用地大多位于产业园区，周边以道路和绿化为主，很难满足公益性用地比例达到40%以上要求。且划入成片开发范围内的土地，公益性用地如未纳入征收范围，后期很难保证实施，公益性用地的实施成为“空中楼阁”。

一、工业用地成片开发方案编制存在的问题探讨

1. 编制周期较长

成片开发方案是实施非公益性土地征收的先决条件之一，编制成片开发方案过程中，需听取人大代表、政协委员、社会公众和有关专家学者的意见；需征求开发范围涉及的村集体经济组织和村民代表意见，取得农村集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意；需征求相关部门意见和进行网上公示。编制方案时间较短，方案编制完成之后，征求完成所有这些意见短则一个月，长则几个月。

以我院2022年编制的两个工业用地成片开发方案为例。法泗街农产品加工园成片开发方案编制开始于2022年4月编制，5月完成文本、图件和数据库成果，7月底完成意见征求工作。根据意见进行修改完善，接下来需出具各种函及区政府相关文件方可报武汉市自然资源和规划局进行预审，再根据预审意见修改，修改完善之后召开专家评审会，评审后进一步根据专家意见修改完善上报武汉市政府审批，取得武汉市政府批复后上报湖北省自然资源厅备案，同时上报自然资源部备案，这一系列流程全部完成该方案才算编制完成。法泗街农产品加工园成片开发方案于2023年1月25日完成自然资源部备案，历时10个月。乌龙泉街将军山工业园片区土地征收成片开发方案2022年5月开始，同样的程序，2023年5月5日完成自然资源部备案，历时一年。编制周期较长。

图1 法泗街农产品加工园片区土地征收成片开发案位置图

图2 乌龙泉街将军山工园片区土地征收成片开发案位置图

2. 公益性用地比例难满足

根据集约节约用地原则以及配套实施集中建设原则，工业用地集中布局在产业园，工业用地周边的配套设施用地多为道路用地和绿化用地等。因此，对于工业用地成片开发方案中公益性用地占比不低于40%的要求难以满足。

法泗街农产品加工园片区周边紧邻法泗中学和规划小学以及法泗街中心卫生院和马法路，成片开发范围将这些一并划入，公益性用地比例达到45%，主要是该方案中征收的土地是农产品加工园，为一类工业用地，无污染，周边公益性用地较多，可以满足公益性用地比例要求；乌龙泉街将军山工业园片区征收土地包括一宗居住用地、两宗工业用地，紧邻居住用地周边为行政办公用地、社会停车场用地和防护绿地，该成片开发方案公益性用地比例为40.54%。这两个方案公益性用地比例符合要求，乌龙泉街刚好满足。我们实际工作中接触到江夏区南部乡镇有的工业用地需征收，周边根本无公益性用地，公益性用地比例无法满足。《湖北省土地征收成片开发实施细则（试行）》，“若低于40%且确实难以提高的，不得低于县域国土空间规划确定的城镇开发边界内（城市规划范围内建设用地）的现状公益性用地比例，且每年公益性用地比例低于40%的土地征收成片开发方案不得超过1个。”也就是公益性用地不满足40%的方案每年仅有一个。

图3 法泗街农产品加工园片区土地征收成片开发案公益性用地比例图

图4 乌龙泉街将军山工园片区土地征收成片开发案公益性用地比例图

3. 公益性用地可能成为“空中楼阁”

根据《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准（试行）〉的通知》（自然资规〔2020〕5号）和《湖北省土地征收成片开发实施细则（试行）》，成片开发范围内公益性用地如未划入征收范围内，一个成片开发方案实施周期为三年，在这三年内公益性用地未开发建设，公益性用地比例如何落实？如何保证公益性用地开发建设？事实上，相当于公益性用地仅划入成片开发范围，参与公益性用地比例的计算，但实施周期内并未征收，后期可以直接征收，也可能一直未征收，未开发建设，公益性用地可能成为“空中楼阁”，并未实现真正意义上的“成片开发”，同时也违背成片开发为了“公共利益”而实施的初衷。

4. 开发时序和年度计划不够合理

针对成片开发范围内的征收地块安排开发时序和年度计划，有的征收地块仅一个片区分成三个年度征收，而实际实施中作为一个批次报地，一次性征收。但根据成片开发实施细则，已批准实施的土地征收成片开发方案连续两年未完成方案安排的年度实施计划的，或者前两年完成土地征收规模未达到80%的，以市县为单位暂停受理土地征收成片开发方案审批申请。因此，鉴于此规定，将一个片区连片地块分成三个年度征收。

法泗街农产品加工园片区征收地块按照用途分为17个地块，分三年实施；乌龙泉街将军山工园片区征收地块为五个地块，分三年实施。

图5 法泗街农产品加工园片区土地征收成片开发案开发时序图

图6 乌龙泉街将军山工园片区土地征收成片开发案开发时序图

二、工业用地成片开发方案对策探讨

1. 缩短编制周期

编制周期长，主要在于需要征求各种意见，意见回复通常情况较慢，或者某一种意见征求较慢，影响了整个项目进度；2022年上半年“三区三线”划定工作一直在进行中，也影响了项目进度；2022年开始编制成片开发方案未纳入地方当年国民经济和社会发展计划，需出具政府承诺。因此，是否可以精简征求意见种类，中心城区重要地段征求专家学者意见，远城区是否可以简化。法泗街征求专家学者意见时候，很难找到了解当地情况的专家学者，对当地情况了解的级别够不上专家，也影响项目进度；“三区三线”划定工作已完成，是否在符合要求，很容易判断；2022年是成片开发启动之年，当时有的项目未纳入当年国民经济和社会发展计划，是否可以在2023年将要征地的项目纳入国民经济和社会发展计划。

2. 适当降低公益性比例

对于工业用地，是否可以适当降低公益性用地比例。因工业用地位于产业园区，周边的公益性用地一般为道路和绿化。40%的公益性用地比例难以满足，被迫扩大成片开发范围。开发范围不能重复，也会导致下一个未征收地块在征收前编制成片开发方案时，无法划定开发范围。可以借鉴广东省明确成片开发范围内包含多个拟征收地块时，拟征收地块面积不得小于成片开发范围面积的60%。上海明确产业基地公益性比例一般不低于15%，产业社区一般不低于20%。安徽省建议将工业区公益性用地比例不低于40%调整为不低于 25%，保障工业区节约集约用地，提高工业区土地使用效率。

3. 合理安排开发时序和年度计划

根据《省自然资源厅关于印发湖北省土地征收成片开发实施细则（试行）的通知》（鄂自然资规〔2021〕3号）有关规定，“土地征收成片开发方案实施周期为3年”，“已批准实施的土地征收成片开发方案连续两年未完成方案安排的年度实施计划的，或者前两年完成土地征收规模未达到80%的”，以市县为单位暂停受理土地征收成片开发方案审批申请。鉴于该规定，法泗街和乌龙泉街安排三年内征收完毕，但根据实际情况，法泗街征收范围为一个片区，将一次性征收，乌龙泉街三个地块，实际征收一次性征收完毕。因此，建议按照实际情况合理安排开发时序和年度计划，更符合征收实际情况，也更便于管理。

三、结论与建议

1. 结论

结合法泗街和乌龙泉街已经编制完成的土地征收成片开发方案，得出结论：由于成片开发方案需征求意见较多，加之一些客观原因，编制周期较长；划入成片开发范围内的公益性用地，仅有部分纳入征收范围，部分未纳入征收范围，未纳入征收范围的公益性用地可能三年内不安排征地，导致公益性用地的比例成为“空中楼阁”；鉴于实施细则的相关规定，开始时序和年度计划的安排和实际实施情况可能不符。

2. 建议

建议开发方案根据地段简化一些征求意见流程，如重要地段、中心城区地块成片开发方案征求专家意见，远城区适当精简流程；适当降低工业用地成片开发方案公益性用地比例；根据地块大小及实施安排符合实际的开发时序和年度计划，更好地促进成片开发方案的编制和实施，保障成片开发方案的可操作性，实现真正意义上的“成片开发”。