刚性制度下的“业务制”弹性化组织创新——基于Z省L市模块化改革案例分析

陈思瑾

（浙江大学公共政策研究院，浙江 杭州 310058）

一、问题的提出

深化行政体制改革是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。我国行政体制主要表现为纵向层级间的“职责同构”[1][2][3]，以及横向部门间的高度分化[4][5]。然而，这种高度刚性的行政体制，在基层实践中往往“水土不服”。面对自上而下的刚性制度与复杂多样的地方治理之间的张力，地方政府或是依托运动式治理推动中心工作的有效开展，或是采取各种弹性化行政手段来响应上级政府的刚性要求，这些弹性化行政手段尽管在一定程度上缓解了刚性制度与地方治理多样性之间的矛盾，但并未深入到对组织结构调整的有关探讨。

政府的职能履行需要以组织为载体，而组织结构是否合理将直接影响到政府效能的发挥[6]。针对刚性科层结构与基层实践之间的张力，地方政府在组织结构层面主要开展了三种改革实践：一是以精简人员、重设机构、流程再造为核心的地方大部制改革[7]；二是增设相较政府部门有较大自主空间的机构，如乡镇内设管区[8]；三是嵌入项目制组织，包括设立领导小组、指挥部、工作专班等。然而，大部制改革面临着横向科室间协调成本增加，以及纵向层级同构性下的回溯压力[9]，增设特殊机构存在“非法”争议[10]，项目制组织则难以回应常态化治理需求，并有可能受科层制牵引而产生异化[11]。

在刚性制度的约束下，是否还存在其他类型的组织创新来回应复杂多元的基层治理需求呢？本文在梳理已有弹性化组织创新的基础上，以Z省L市“模块化”改革为例，创新性地引入了“业务制”弹性化组织概念。区别于大部制、项目制等组织结构，“业务制”弹性化组织彻底地改变了传统政府组织结构职能导向的特征，而是以流程导向、需求导向、数据导向为核心，不仅提升了政府内部横向协作的效能，还能更好地保障政策的贯通执行。依托田野调查与深度访谈获取资料，本文拟对L市农业农村局和经济发展局两个“模块化”改革试点单位的组织设计和运作机制进行剖析，深入挖掘其形成机理。“业务制”弹性化组织的研究，既能为我国行政体制改革提供经验借鉴，也有助于拓展有关基层治理体系与治理能力现代化的新思考。

二、文献综述：地方政府的弹性化组织创新

巴纳德指出，组织结构不是机械封闭的，为了保障组织的存续性，需要以一种弹性的机制来适应组织目标、社会环境、信息沟通渠道、领导能力等因素的变化[12]。而盖伊·彼得斯所提出的未来政府的四种模式，也将“弹性化”界定为“政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策，而不是用固定的方式回应新的挑战”[13]。在我国，面对纷繁复杂的治理问题，基层职权的空间和弹性也越来越大。刘红将“弹性行政组织”定义为：根据法律的规定，在特定情况下可以行使其平常状态下所不具备的职权，其组成、性质、地位、隶属关系等组织法因素与平常状态也有所不同地履行公共管理职能的组织[14]。作为我国弹性化组织的主要表现形式，项目制产生于分税制改革的背景下，起初主要是作为以财政转移支付为代表的一种行政层级体制外的灵活处理方式[15]，随后逐步拓展为自上而下工作部署、任务实施的一个重要形式[16]。然而，各级政府设置了大量以项目制为代表的临时性机构和内设机构，不仅削弱了现有行政机构的功能，还造成人浮于事和机构膨胀。此外，项目制虽然可以解决一时之急，但由于其非常规性、临时性、目标单一性和不确定性，并不适用于解决基层治理中的一些常态化问题。这些常态化问题主要来源于四个方面：一是由于地理区位、自然禀赋、人口特征等客观差异所形成的多元治理需求；二是地方政府部门设置“向上看齐”，忽视了各层级机关职责的差异，致使部门间忙闲不均，导致公共资源的错配；三是社会经济的快速发展和人民需求的日益多元化带来的地方治理新难题；四是部分地方政府在自下而上推行大部制改革后存在纵向政府间关系不协调的结构性难题。

鉴于“项目制”的组织特性难以回应上述地方治理的常态化问题，相关的弹性化组织设计和机制创新早已有之。例如，浙江富阳建立了“5+15”的“专门委员会”矩阵结构。与实体的部门不同，虚设专委会机构，但在协调上拥有实权。虚设用以解决纵向的上下对应问题，实权用以解决横向打通问题[17]。又例如，以新邵县酿溪镇为代表的“片线结合”基层治理机制创新，将事务划分为党政、科层、基层、重点等四类工作类别，实行“混岗混编”的运作模式[18]。然而，上述创新实践依旧存在不足。富阳的专委会矩阵结构中，员工受双重领导，致使职能与项目容易产生冲突；权力上收导致职能部门弱化，甚至丧失处理内部事务和向上协调的能力，制约了行政机关职能的发挥。“片线结合”模式中，混编混岗导致公务员缺少执行相关政策的合法资格，不仅会影响到履职效果，进而抑制工作积极性，还会给人事编制和上级部门的工作落实增加一定的管理难度。在此基础上，张康之引入了“合作制组织”的概念[19]。合作制组织并不是一个先在于组织成员合作行动的实体性存在，而是在合作行动展开的过程中，由组织成员的主动性、自觉性建构的组织网络结构。这种组织结构在高度复杂性和高度不确定性的条件下更具弹性，并且能够常态化地在组织结构中发挥作用。然而，已有研究对于这种组织结构的生成机制和运行逻辑的相关探讨和实践观察尚显不足。

在此基础上，本文引入了“业务制”弹性化组织这一新概念。在企业管理中，业务主要指经营的行业，具有综合性和常态化的属性；项目则指具体的经营内容，表现为单一的、目标化和临时性的特征。在政府管理中，业务和项目都属于政府职能的具体表现形态[20]。故而，为区别于项目制的弹性化组织结构设计，参考政府职能部门“业务流程再造”的理论逻辑[21]65-136，将这种打破了传统政府组织结构的职能导向特征，以流程导向、需求导向、数据导向为核心的组织结构界定为“业务制”。首先，“业务制”通过理顺业务流程，将原有科室所属人员根据业务归口、工作能力及个人意愿进行职能模块的提取和拆分重组，构建了与科室并行的虚拟组织结构，进而在基层治理复杂性所产生的模糊边界下实现任务分工。其次，“业务制”的组织设计具有强烈的需求导向，站在服务型政府的立场上来审视各模块的业务流程和组织结构，有利于构建更加优质高效的基层治理体系。再次，“业务制”的组织重构过程并未打乱原本科室内部人员的行政岗位，从而降低了横向协同中的监管难度，有助于明确责任监督机制，保障工资社保、职务晋升、工作调迁等权益激励。最后，“业务制”是伴随科技进步和电子政府的发展所做出的适应性变革，电子政务的发展推动了政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分割的制约，使得行政组织结构的形态趋于扁平化、网络化、交互化，更加具有开放性、灵活性和适应性，从而有助于更高效地对接上级政府和分工协作，以及向全社会提供更优质和全方位的管理与服务。

三、数据来源与研究方法

本文以案例研究为主要方法。相关数据与案例素材来源于2021年3月至2022年10月期间笔者在Z省L市围绕“模块化”改革的田野调查与社会访谈。1983年原L镇在全国率先推行“两户一体”，仅10年时间里就成了所在地级市W市综合经济实力排名第1位的“明星镇”。然而，随着L 镇经济体量的不断增长，镇政府的权力配置与当地实际发展需求之间呈现出“小马拉大车”的困境，强镇扩权的诉求越来越强烈。2019 年8 月，经国务院批准，同意改L 镇为县级市。L市是目前全国唯一实行“大部制、扁平化”行政管理体制改革的县级市，直辖102个社区，辖区面积183.99平方公里。鉴此，本文选取L 市为典型案例，旨在探究刚性制度下地方政府为回应多元复杂的基层治理需求，自主构建弹性化组织的运作机理与实践逻辑。同时，这也是探究地方治理体系与治理能力现代化的一个重要切入口。

调研包括对Z省L市的市委组织部、基层治理委员会、市经济发展局、市农业农村局等部门有关负责人进行了多次多轮半结构化访谈，每次访谈在1～2小时，形成调研语录和文稿，并深入访谈了4位来自L市经济发展局和农业农村局的主要负责人。通过对两个“模块化”改革试点单位的组织设计和运作机制进行剖析，进一步了解了各部门在基层治理中的改革目标、运作现状、存在问题等，深入挖掘其形成机理，拓展有关基层治理体系现代化的新思考。在比较案例的选择中，本文遵循以下两个原则。第一，同质性原则。即案例的选择必须具有足够的相似性，在特定维度上具有可比性[22]。本文选择的两个案例均为L市政府下辖同级别部门，改革时间范围均从2021年初至今。第二，多样化原则。要求在最少案例中实现最大程度的案例异质性。两个案例虽然都是“模块化”改革创新的具体实践，但是在组织架构设计和具体的实施效果上呈现出了显著的差异性。

四、“业务制”多元模式：L市农业农村局与L市经济发展局的比较分析

2019 年9 月，L 市成为我国进入新时代以来第一个撤镇设市的行政区。由于设市后的L市不仅延续了大部制改革，还采取了不设乡镇、街道的市直管社区模式[23]，致使刚性制度与基层治理多元需求之间的张力愈发凸显。在这一背景下，L市开始推进大部门体制内的“模块化”改革，并选取了L市农业农村局和L市经济发展局作为试点，探究如何通过弹性化的组织设计，理顺经济特大镇设市后与上级政府和基层民众之间的良性互动关系。调研发现，L市农业农村局与L 市经济发展局采取了差别化的模块化设计。对两个典型案例的分别刻画，不仅可以帮助人们更好地理解“模块化”改革的运作机制和“业务制”弹性化组织运作的内在逻辑，也可以为各地方政府开展多元的治理体系现代化创新提供更多的借鉴参考。

（一）案例一：L市农业农村局的模块化改革

在撤镇设市以前，L市农业农村局就已经实施了大部制改革，最终构建了包含8个科室、2 个事业单位的组织架构。然而，新组部门规模大、职能多、人员繁杂，像是一个“松散联合体”，此外，部门各内设机构间的职能重叠加大了工作对接的难度，致使工作任务繁重并且职责边界不清。例如，L市农业农村局的农村建设科、渔业渔政管理科、水利科、林业科等科室虽然分管农林水利的部分领域，但是在与上级部门对接的过程中，往往出现一个局内多个科室分别上报相似的机关事务、办公综合、计划财务等内容，不仅带来多头汇总的繁杂劳动量，也使上级部门在委派任务和监督执行中难以找到明确的抓手。

因此，撤镇设市后，L市农业农村局主动采纳并最早实施了模块化改革。通过整合共性共融业务，将原有科室所属人员拆分重组，构建了与科室并行的“业务制”组织结构。最终把局分为5大系统、27个模块（见图1）。实现了职能从“条”转“块”，从而既能够回应到上级的各具体职能部门，又符合基层治理的现实需求，形成“对上线状专科，对下块状全科”的运作模式。

图1 L市农业农村局的模块化架构

图2 L市经济发展局模块内T型示意图——以产业发展模块为例①图2 中，W 市为地级市，L 市为W 市下辖县级市。图2 上半部分是L 市承接的W 市上级部门，中间和下半部分是L市的模块和对应的业务组。

“模块化调整，既是将原有的‘一个科室对应上级一个局’的主体关系转为了‘一个模块对应上级一类业务’，也是将原有的‘多个科室承办一个管理对象的不同业务’，转变为了‘一个模块服务一类管理对象的所有业务’。”（资料编号：20210423-政府负责人NYNCJZ）

在业务分工方面，局内将管理的任务扁平化地分散到各模块，每个模块设立一个负责人，即模块长，落实“一岗双责”责任制。27个模块长由4位副局长分管领导，并赋予了模块长和上级部门直接沟通的职权。不仅减轻了分管副局长和局长的工作压力，而且锻炼了模块负责人的工作能力和协调水平，并能够更有效地承接上级任务和满足基层需求。此外，副局长在模块内人员的调配上具有相对灵活的调配职权。在绩效考核方面，按照模块化管理制度执行，考核结果作为干部推荐提拔任用的参考。部门内党组成员的选拔任用，原则上从考评优秀的模块负责人中产生。

“因为农业农村局的部分工作重点会伴随时间和季节变化，因此为避免各模块忙闲不均，负责对应系统的副局长可以随工作重点转移而有权调配模块内人员，局长负责把关。”

（资料编号：20210423-政府负责人NYNCJZ）

然而，经过一年的改革实践，农业农村局的“模块化”运作也暴露了一些不足。首先，由于组织设计中优先考虑的是对于已有职能的重新划分，故而对于上级安排部署的重要且综合性强的政治任务和相关会议，各模块长大多采取推诿态度。

“现在很多模块负责人上面开会都不太愿意去，主要是怕出现谁去开会（任务）归谁负责的情况。”（资料编号：20220530-政府负责人NYNCPJ）。

其次，对于新增设的职能业务，由于无法合理地安排给模块人员，最终都沦为由办公室完成，极大地增加了办公室的工作压力，反而扩大了科室间的忙闲不均。

再次，在构建围绕“模块化”组织的绩效评估考核时，由于模块长既有科长也有科员，导致模块长之间存在科层意义上的矛盾，承诺过的绩效奖励在年底并未真正落实。

（二）案例二：L市经济发展局的模块化改革

相较于L市农业农村局，L市经济发展局业务的综合性更强，主要对应发改、经信、商务、统计、金融、科技等省市部门90 多个处室的职能。这意味着L 市经济发展局既要保障内部各科室间的信息互通，也需要提升和其他部门间的协作效能。故而，L 市经济发展局在推进“模块化”改革时，将对应W市的8个局97个处室的任务进行精细分解，组建了由局党组会议、局长办公会议统一领导下的11个工作模块。

考虑到其职能业务的“打包”特征，经济发展局的组织结构调整采取了将原条线简单对应的科室拆解，推进内设机构跨部门多职能同类业务集成，实现了将原有的多个科室对应一类企业多种业务的传统模式，转变为一个模块对应一类企业多种业务。

“例如，粮食物资的相关工作需要同时与上级粮食和物资储备局、经信局沟通，原有的科室设置使得完成相关工作需要跨两个科室协调，而模块化改革后，只需由粮食物资模块负责完成对应上级任务即可。”（资料编号：20210423-政府负责人JJFZJZ）。

此外，L 市经济发展局将模块进一步精细化到颗粒度层面，结合T 型架构的模块化运行机制，推行“分管副局长协调、模块负责人参谋、颗粒骨干人员‘试干’”的扁平化模式。43个颗粒度精准对标了部门内的43 个人员，意味着上级部门任何一个处室都可以准确找到对应责任人，继而可以保障政策执行、有迹可循。以产业发展模块为例（图），省市经信系统由原经济信息科全盘负责，但经发局投资审批科（发改）业务涉及企业用能、项目审批。因此，L 市经济发展局将W 市与产业发展相关的处室进行统合，并按照职能任务将原10个处室的工作内容划分为4 个颗粒度，各处室凡是涉及有关工业投资业务均经由产业发展模块整合后委派到工业投资业务颗粒度落实完成，从而减少了重复工作，提升了业务的集聚效能。

（三）案例比较与分析

无论是L 市农业农村局还是L 市经济发展局，在具体的“业务制”弹性化组织设计上，均是通过理顺业务流程，进行职能模块的提取和重组，根据基层治理的工作内容和工作量大小设置与之相适应且不受数量刚性限制的模块，从而在组织内部嵌入了更具弹性、开放性与动态适应性的运作机制。从两个改革案例中可以看出，“模块化”改革的类大部制重组并没有固定的架构形式，部门内部的模块和系统提取主要取决于部门自身的职能特性、业务内容和治理形式，是一种自觉主动的弹性化组织设计。具体而言，两个典型的模块化改革案例为基层治理中的弹性化组织设计提供了两种思路（图3）。

图3 L市农业农村局和经济发展局业务制组织的改革思路

L市农业农村局所代表的是各科室业务较为独立和专业化的部门类型，其主要问题是各个科室间的协调成本高、存在一些综合性事务上重复工作和职能重叠。因而，L市农业农村局在业务制组织设计中，一方面要保留业务上的专业性，从领域区分的维度进行模块划分，另一方面要推进业务合并，将需要多科室协调以及重复性的业务内容整合成独立模块，这不仅可以减少机构职能重叠，也有利于打破科室间的行政壁垒，将综合性业务从科室上升到全局层面，实现部门效能的最大化。然而，正是由于L 市农业农村局过于关注专业化分工，因此在后续面对新增业务和综合性事务时，显得弹性不够充足。

L市经济发展局代表的是与上级职能部门以及横向部门联系密切的部门类型。改革动力并非源自专业化和领域差异所导致的科室壁垒，而是上级部门的科室设置和基层治理内容之间不对应。可以说，L市经济发展局的业务制组织设计是基于不可调整的“职责同构”下，为避免自上而下的回溯压力而形成的一种与科层制共生的、为提升部门内部效率而展开的改革。模块的设置均基于基层治理中频度高、重要性强的业务职能的判定，而精细化的颗粒度则实现了部门人员和上级部门的精准对标，便于任何一个上级部门与横向部门的处室准确找到对应责任人，从而保障在政策的贯彻执行过程中有迹可循。

总体而言，L 市在科层制的组织架构基础上构建“业务制”弹性化组织，是针对刚性制度与基层治理多元化需求之间张力的积极回应，是对已有基层政府组织结构的修正和完善。通过模块化改革，L 市将“业务制”弹性化组织嵌入刚性科层制组织架构中。既不同于“大部制”打破了纵向关系的刚性设计，也不同于“弹性执行”和“项目制”所表现出的权宜性和不稳定性，“业务制”弹性化组织实现了与科层制的常态化“共生”。这种组织形态不仅能减少原各科室之间在执行上的交叉和重叠，建立起局内的沟通协调机制，而且更符合基层治理的实际需求（图4）。

图4 刚性制度与“业务制”弹性化组织的形成机理（虚线表示过程）

五、讨论：“业务制”的脆弱性

长期以来，地方政府一直存在着结构性矛盾，只能在动态中寻求一种平衡。无论是通过弹性执行，还是数字赋权、权力清单、社会化、市场化等体制机制创新，抑或是通过大部制或项目制的组织结构改革，甚至“非正式”的方式增设部门或编制，大都是将“人少事多”作为困境而非环境。作为刚性制度的重要补充，弹性化组织创新在维系正式制度稳定性的同时保留着非正式制度的灵活性，还有可能从非正式制度转换成为官僚体系的正式补充。“业务制”弹性化组织通过对政府间权责关系的重构，在刚性的科层制上嫁接了一种更具弹性化的组织运作模式，使地方政府可以在权责关系明确的情况下，根据部门实际业务需求针对性地优化结构和提升效能，更有效地解决基层治理中由于刚性科层所导致的常态化问题。

然而，在落实“业务制”弹性化组织构建的过程中，仍存在一定的合法性风险和结构性阻碍。地方政府发动自下而上的结构改革往往会遇到现有行政体制的阻力，如果行政体制基本格局不变，地方政府的主动改革难免会出现“回溯”。此外，地方政府改革往往存在着因地制宜的特征，过高的改革自由度也会影响到上级政府乃至中央的统一监管。最主要的是，“业务制”弹性化组织作为地方政府在刚性科层制下构建的常态化运行模式，受限于“三定方案”的约束，暗含着非法化运行的风险。因此，如何进一步实现基层政府组织创新的有效性与合法性的内在统一等问题，仍有许多值得探索的空间。地方政府在尝试这一组织创新时，应做到组织内工作模块和颗粒度设计的科学、规范、精准。只有如此，才能更好地展示工作模块代替传统科室的突破性作用、示范性效应和根本性变革，从而降低改革中的结构困境和制度性风险。

地方政府在治理过程中存在政治、经济和法治三重目标，这三重逻辑之间往往存在深刻的矛盾和冲突[24]。如果经济发展成为国家的中心工作，政治问题成为迫切要应对的紧要任务，法治逻辑往往受到冲击，从而导致地方政府行为的“法治悖论”。这类情况不仅会发生在地方政府的弹性执行过程中，也会产生于“弹性化”组织架构的制度创新上。然而，法治化不代表僵化固化，优化政府组织结构也要保持政府职能的适度弹性与政府机构的适度规模[25]。针对合法性风险的情况，一方面，各地在开展常态化组织创新中可通过“请示授权”获取政策背书。党的十八大以来，伴随地方基层治理过程中不断增长的不确定性和多元化需求，促使地方政府不断努力尝试各种类型的改革创新。而地方政府申请，高层级政府依申请选择性地予以授权，基于正式的批复或复函确认后实施的基层差异化治理路径被普遍采用[26]。尤其是十九大报告明确赋予了省级及以下政府更多自主权，更是有利于“请示授权”新形态的拓展，继而保障了“顶层设计”与“地方探索”良性互动。另一方面，弹性化组织设置的根本目标是弥补传统科层组织的缺陷，实现对现有刚性科层的超越。因此，将弹性化组织制度化可能是地方政府解决刚性科层与基层治理多元化之间张力的方案之一。这意味着，亟需从制度层面落实“业务制”弹性化组织的系统化和规范化建构。对基层治理的组织创新，既要保持一定程度的开放性和灵活度，又要通过顶层设计、法律制度和权力制约规范基层改革的基本秩序。